招标采购的全面实施，对于节约成本、提高资金使用效率、预防腐败都起到积极作用。实践证明，政府投资项目招标采购制度是比较成熟且科学合理的发包方式，也是将权力关进“笼子”里的有效手段。当然，任何事物都有其两面性，招投标行业目前也存在一些问题。

一、存在的问题

（一）违规操作，以邀代招

有些建设单位认为通过公开招标方式，找不到理想的承包人，索性采用邀请招标或直接发包，特别是在工程前期选择勘察、设计单位时，想方设法找借口，以时间紧、任务重、资金缺、带资建等为由，把本应公开招标的项目，变为邀请招标或直接发包。

（二）拆分项目，虚假招标

一些单位为了规避招标，将一个项目肢解成几个不足招标限额的项目，再将被拆分的项目进行直接发包。一些建设单位建立内部承包企业库，遇到项目仅在内部库发布信息，由于信息不够公开，造成竞争不足。同时，享受优待的投标企业趁势串通，致使招标失败，从而达到通过直接发包,抬高价格的目的。

（三）抬高门槛，弱化竞争

一些招标人虽然向社会发布了招标公告，但在报名条件上抬高准入门槛，提高企业资质业绩，设置技术障碍，提出较差付款条件等，大大削弱投标竞争，为“意中人”中标创造有利条件。

（四）应招未招，领域不广

大部分乡镇的招标项目仅限于中小学、水利、交通等存在多头管理的工程项目，而没有将物品采购、产权交易、新农村地产开发、标准化厂房、市政、绿化、专项资金投资等项目依法纳入招标范围。

（五）未批先建，浪费严重

进入招标程序时，招投标监管部门要求建设单位提供包括立项、规划、资金证明等建设前期资料，业主就会反映招投标手续烦琐，影响工程进度。有些建设单位甚至未批先建，边勘测，边设计，边施工的“三边”工程的大量存在，更有甚者，因规划不具前瞻性，拆迁重建现象屡见不鲜，造成政府资源重复浪费。

（六）监管不力，问题重重

一些建设单位明确表示，中标单位是通过招投标程序确定的，出现质量问题应由招投标部门负责。实际情况是：在招标过程中，由于项目业主事前没有落实好项目资金，又盲目压低招标控制价，在建设市场“僧多粥少”情况下，投标企业为了生存，不得不低价抢标，中标价甚至低于成本，虽然法律规定低于成本价按无效标处理，目前，这一规定只停留在法理层面，很难落到实处。因为成本价是指投标企业的个体成本，而非社会平均成本，而投标企业成本各不相同，很难准确定论。因此，投标企业不惜报出低价获取中标，又由于资金未落实，业主不按合同进度付款，大大增加了中标人的资金成本，中标人在施工过程中不得不千方百计偷工减料，规避亏损，加之项目业主施工过程监管不力，项目最终出现质量问题在所难免。建设市场虽存在挂靠、转包、违法分包现象，社会上只重视上述情况的危害性，而忽视了项目资金落实到位和强化项目实施过程监管的核心作用。

（七）资金缺乏，久拖不验

一是建设资金不到位。部分建设单位，在项目资金或资金来源尚未落实的情况下，即开展项目招投标，严重违反了招投标法律法规。同时，由于资金不到位，造成项目建设过程支付艰难，项目工期、质量无法保证，业主不敢贸然验收，因为验收合格意味项目结算付款，因此项目常常是久拖不验，为社会稳定埋下诸多隐患。

二是资金管理不规范。大部分建设单位未设专账管理，资金使用不规范，有的单位将建设资金挪作他用，非建设性支出偏大。在资金拨付上，存在不规范，不能严格按照合同、进度拨付项目款项。也有部分建设单位将工程款未按规定汇入中标企业基本账户，而是汇入项目部临时账户或“包工头”设立的个人账户，这也为挂靠投标提供了便利。

二、问题分析

（一）客观原因

1、法律法规不完善

现行的招投标法律法规在规范招投标行为方面还有欠缺。如对规避招标、虚假招标、转包挂靠、违法分包等如何处罚，只是大而化之，具体执行起来标准难以把握。对围标串标行为，尚无操作性强的认定方法。

2、异域市场差别大

与发达地区相比，欠发达地区由于经济规模、发展水平、经营理念等存在较大差距，加之建设市场信用体系的不健全，欠发达地区建设市场发育一般尚不成熟，设计、施工、监理、代理等企业呈现数量较少、资质较低、实力较弱等特点。一些单位和部门，为了追求建设速度，盲目招引域外品牌企业参与建设，而忽视了对本土企业的培育，本土企业错失诸多提升发展机遇。欠发达地区由于自身条件限制，大部分本土企业很难独立在竞争激烈的市场中胜出，因此，为了获得市场，资质挂靠和围标串标成了重要手段。

（二）主观原因

1、招标认识不清晰

一是对招标的重要性认识有失偏颇，简单地把招标看作一道程序和手续，重程序形式，轻内容实质，重开工时间，轻前期工作。二是对招标人是招标投标活动第一责任人的认识不够，片面地认为责任主要在招投标管理部门，混淆业主责任与管理部门责任的关系，对问题不能对症下药。三是对招标投标活动是利益博弈的本质认识不清，处理与界定招标人利益、投标人利益与国家利益的关系不严肃、不科学。

2、业主监管不到位

针对建设市场挂靠、转包、违法分包等违法违规行为，建设单位本应起着监管作用，但经常出现监管不到位的情况，究其原因主要为：一是建设单位考虑重新确定施工单位，影响项目实施进度；二是部分挂靠者本身就是建设单位“心仪”对象；三是挂靠者进场后，加大对项目管理人员的情感攻势，得到了业主的认可；四是建设单位项目管理人员不想承担责任，在项目监管过程中得过且过。

3、监理管理不认真

监理是建设管理方之一，它在工程实施过程中，对工程质量、项目投资计量与控制和工期的把握起重要作用。项目监理工作不到位，责任不落实主要体现在:监理队伍素质不高，难以实施有效监督。据调查，本土监理企业因资质较低，不能满足项目招标需要，因此，大多项目监理中标单位，均系本地“牵头人”借用外地较高资质承接监理业务，缴些管理费用，而“牵头人”大多不懂监理业务，承接监理业务后，向社会搜罗一些“散兵游勇”实施项目监理，监理过程中又像“走马灯”一样更换频繁，也正因为队伍不专业、不稳定、素质差，出现监理方与施工方串通一气，想方设法降低建设标准，最终达到“互利共赢”目的。

三、建议对策

（一）加强投资把关，确保建设资金落实到位

进一步加大建设资金落实、执行力度，从源头上防范因资金未落实，导致建设过程支付困难，引发群体事件。要加快推行工程担保制度，完善相关配套措施和办法。

要加强对政府投资工程建设资金落实情况的监管，严禁使用带资承包方式进行建设，严肃追究违规业主单位及其负责人的责任。发改部门要加强对项目立项的监督管理，控制和防范建设项目“三超”（概算超估算、预算超概算、决算超预算）问题；住建、交运、水利、农业开发等部门，加大对拖欠工程款的监督和处理力度，严格控制资金不到位的工程开工；财政和审计部门要以政府投资工程为重点，进一步加大项目预算执行情况和竣工决算的审计监督力度；财政部门还要切实加强对地方配套资金落实情况和政府投资项目财政资金支付审核管理的监督检查，确保工程款及时足额支付。有关部门应对建设单位挪用建设资金、无正当理由长期不结算或在限期内仍不能解决拖欠工程款等问题的项目，通报处理。并将拖欠单位列入失信名单，在市场准入、土地使用、项目核准、银行贷款等方面加以限制。

（二）加快市场步伐，引导本土企业做大做强

虽然，建设市场一体化是大势所趋，但县域建设市场大部分系本土企业在运营。由于欠发达地区县域经济还处于大幅提升过程中，自身资源优势尚未充分彰显，外资吸引力还不足，应激发本土企业有想干事的冲动，会干事的能力，干成事的气魄，不出事的信念。

一 是强化市场培育引导。政府职能部门要改善服务方法，提高服务水平，沉下身子，主动对接，了解企业的需求，为企业排忧解难。

二是加大项目投入力度。项目建设是经济工作的“助推器”，没有新的项目，企业培育就只能是一句空话。

三是完善政策激励机制。让更多的企业家以发展为荣，以壮大企业为己任。营造利于企业家创业的氛围，使政策能够更好地推动规模企业培育，让“高、大、上”企业在市场竞争中脱颖而出。

（三）加强标前准备，严格招标前置审核控制

一是加强方案论证。要对项目建设各方面的因素进行充分论证和科学研究，确定可行方案，编制与方案相符的投资估算。还应当组织专家对设计方案能否满足初步设计阶段的控制概算要求进行预测论证。

二是完善图纸审查。公共资源交易管理部门要严格限定工程量清单的编制依据，清单编制必须采用经由具备审图资格部门审核通过的施工图纸，坚决杜绝采用初步设计或扩大初步设计阶段的图纸进行编制。

三是强化造价审核。加强对中介机构的管理，强化建设单位及其委托的中介机构对于招标控制价编制结果的责任。对工程的量和价合理审增、审减，杜绝建设单位和中介机构预算编制不准确的问题。政府造价管理部门应严把审核关，发现问题要严格追责。

（四）加强诚信建设，实现市场规范、高效运行

要加快建筑市场诚信体系建设，推进建设市场各方主体诚信行为的记录、归集、应用、发布、奖惩、修复工作，积极探索建立诚信奖惩机制。要在建设用地、规划许可、施工许可、商品房预售许可、竣工验收备案和权属登记等环节严格把关，强化对工程建设各环节的有效控制。使失信企业“一处失信、处处受制”，把诚信记录与经济杠杆相结合，有效地改变当前违法违规成本过低的状况。

（五）加强业主责任，减少项目建设掣肘因素

业主应做好“三要”、“三不要”，保证项目顺利完成：一是按法律规定，招标前置手续要准备充分，业主不要心存杂念；二是招标过程要公平、公正，业主不要强加干预；三是标后要强化监管，业主不要推卸责任。

（六）加强监督创新，加快综合监督力量形成

针对当前监督过程中存在的问题应改进监督方式，充分发挥职能部门和社会力量的监督，形成上下联动、内外配合、齐抓共管的监督体系，强化对建设全过程的监督。

一是建立监督网络。明确建设单位是建设项目的第一责任人，负责项目的建设全过程监管；监理部门作为第三方，独立行使项目进度、质量、安全等管理与监督；相关职能部门负责技术指导与监督；行政主管部门依法查处建设过程中的违法违规行为，督促项目规范实施；公共资源交易中心负责项目设计、施工、监理、代理等市场主体的信用信息的采集、整理、公示。

二是实行项目公示。项目开工前，施工单位在施工现场醒目位置设立公示牌，将中标施工企业、监理单位及其项目负责人、项目总监、专业监理工程师相关信息并配有各自照片、监督举报电话等公之于众，接受社会监督。

三是推行竣工立碑。工程项目竣工后，建设单位设立永久标示牌，将设计、施工、监理、建设以及参与验收等相关责任单位、法定代表人、项目负责人均列入标示牌向社会永久公示，接受社会监督。为鼓励群众主动监督，建议财政设立工程项目举报奖励专项基金，对举报属实者给予一定的奖励。

（七）加强案件查处，强化违法违规责任追究

实行部门联动机制，定期对工程建设项目履行进场交易手续的情况进行专项检查，对擅自确定施工单位，串标、围标，转包、分包等行为严肃查处。通过执法检查、质量跟踪和社会监督等多种手段，查找管理和监督工作的薄弱环节，积极发现案源线索，加大对违纪违法案件的查处力度，严格责任追究，通过查办案件推动工程建设招标投标相关制度的有效落实。

面对建设市场出现的新情况、新问题，不仅要严格履行既有建设监管程序，而且要适时创新监管方法，才能发挥市场交易整体效应。

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