文章来源：现代咨询
作者：吴一冬 朱容男
随着数据资产入表政策落地加快了地方公共数据授权经营的节奏。特别是近期湖南出现两起对外出让公共数据特许经营权的举动，引发业内对“数据财政”的热议，但旋即项目又相继被暂停或终止，巧合的是，这两例均发生在PPP新机制文件出台后。
2023年11月8日，国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的通知（国办函〔2023〕115号）公开。文件要求项目全部采用特许经营模式实施，聚焦使用者付费项目，且项目经营收入应能覆盖建设投资和运营成本且具备一定投资回报，不会额外新增地方财政未来支出责任。此外，要求优先选择民营企业参与，其中，对于关系国计民生、公共属性较强的项目，民营企业股权占比原则上不低于35%。
针对公共数据以特许经营权方式授予企业经营，数据作为一项新型资产，特别是在PPP新机制下，以特许经营方式授权经营的数据有哪些，又该如何实施，需要重点关注的问题有哪些、当下实施的公共数据特许经营项目为何被暂停（终止）等，笔者根据对新机制的学习心得，对上述疑问予以解答，供读者参考和批评指正。
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特许经营方式授权经营的公共数据有哪些？
当前，政府可对外以特许经营方式授权企业经营的数据主要为公共数据。公共数据的定义为公共管理和服务机构在依法履行公共管理职责或者提供公共服务过程中所产生、处理的数据。
公共数据的范围：
1.公共管理和服务机构在履行职责提供公共服务过程中产生的数据；
2.企事业单位在提供公共服务和管理过程中产生、收集的数据，如城市水电气热、公共交通、医疗教育等数据；
3.由政府支持的地方专业组织在公共利益领域内收集、获取的具有公共价值的数据。
在以上公共数据范围内根据数据资产入表的条件进行筛选、加工。同时要高度重视和考虑数据可开放程度，主要分为三类，分别为无条件开放、有条件开放、禁止开放。除了禁止开放，其他两类均可以尝试通过特许经营方式授权经营。
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新机制下公共数据的特许经营要如何实施？
公共数据虽是新型资源资产，但其特许经营实施的方案流程与基础设施和公用事业特许经营是一致的。通常来说，地方政府授权行业主管部门作为特许经营项目的实施机构，主要负责特许经营方案编制、特许经营者选择、特许经营协议签约、项目实施监管、合作期满移交接受等工作。
具体实施步骤如下：
1.项目实施机构参照可行性研究报告编制特许经营方案。对公共数据产出的标准、成本、数据产品收费机制和调整以及风险管控等进行研究和论证。
2.特许经营方案编制完成后，交由发展改革等部门审核，同时开展公共数据特许经营模式可行性论证工作。
3.实施机构通过公开竞争方式依法依规选择特许经营者，并签订特许经营协议。近期湖南地区的两起公共数据特许经营权交易出让案例分别通过网上竞价和竞争性谈判选择特许经营者。
4.履行投资管理程序。政府采用资本金注入方式给予投资支持的特许经营项目，应按照《政府投资条例》有关规定履行审批手续；对由社会资本方单独投资的项目，应按照《企业投资项目核准和备案管理条例》有关规定履行核准或备案手续。
5.推进项目建设、运营、移交等工作。特许经营者按照有关规定有序组织项目建设、运营和最终移交工作。
图源：徐成彬 《新机制新模式，开启政府和社会资本合作新征程》
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新机制下公共数据特许经营需要注意的问题有哪些？
1、新机制要求要聚焦使用者付费项目，明确项目经营收入是要能够覆盖建设投资和运营成本，并可产生一定投资回报，不可额外新增地方财政未来支出责任。这就要求公共数据特许经营者在采取PPP模式下做好数据资产经营工作，所产生的经营收入或现金流不能低于不采取PPP模式。在项目建设期间，政府是可以在依法依规的前提下，给予投资支持，但这种支持不能持续到项目运营期。因此，特许经营者作为公共数据的加工使用者和数据产品经营者，应加大对数据产品的创新研发力度，深挖潜在的场景应用价值，产出对外可使用者付费的产品或服务，建立起企业核心竞争力。要实现以上目标，在安全合规的前提下，数据确权的时机把握和科学准确的定价是当前特许经营者关心的问题。
2、坚持“两个毫不动摇”，在发展国有经济的同时，民营经济发展要齐头并进。在新机制下，强调了要优先选择民营企业参与到特许经营项目建设投资中，并制定了《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》。新型基础设施建设领域被列入清单，具体包括智慧城市、智慧交通、智慧农业、智慧能源项目、数据中心项目、人工智能算力基础设施项目等。其中，公共数据与清单中的数据中心类项目较为贴合，国企平台公司作为链接政府和市场的纽带，在获取政府资源方面具有先天优势，但在研发专业程度和市场化经营方面多不及市场化民营企业，特别是公共数据研发环节中的场景应用的打造研发。
此外，新机制规定了民营企业参与股权占比情况，考虑到公共数据特许经营关系到国计民生，且公共属性较强，所以不可独资或控股，但占比原则上不低于35%。因此，特许经营者选择是以国有企业+民营企业联合体形式，还是国有企业中标后，在项目建设中再引入民营企业参与，以及参与的方式，如股权投资等，是实施机构和国企要重点关注的问题。
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公共数据特许经营权出让交易暂停（终止）反映出哪些潜在问题？
近期，湖南某市政务数据资源和智慧城市特许经营权出让项目交易公告发布，起始价超18亿元，引发业内高度关注。但不久之后的2023年11月15日，该项目发布暂停公告。
此外，湖南又有一市对大数据处置项目特许经营权进行交易，在公示中标结果不久后，旋即对外公示项目终止，终止原因是项目有重大变化。
对于湖南两起公共数据特许经营权出让交易项目的暂停（终止），笔者认为或出于以下几个方面的考虑：
1、在数据确权的基础上，估值定价将直接影响特许经营权转让交易价格和数据质量，这是业内重点关心的问题。首先是传统的会计估值方法是无法适用的，详见笔者《原创丨数据资产入表国企平台公司首先要搞懂的10个问题》一文。其次，存在缺乏公共数据价格顶层制度和设计方案，以及交易底价的估值依据是什么，是否科学合理等问题。这一点也是国家层面正在着力解决的问题，12月12日，国家发展改革委会同国家数据局筹备三组召开座谈会，听取相关领域专家对加快建立健全符合公共数据要素特性的价格形成机制，推动用于数字化发展的公共数据按政府指导定价有偿使用等工作的意见建议。
综上，湖南两起公共数据特许经营权转让项目被暂停（终止）的一项重要原因或是公共数据的估值定价问题，在当前我国尚未出台相应具体的法律法规、价格形成机制或具体实施细则前，就开始对外进行转让交易，实属“步子跨的有点大”。这不免让外界猜测，地方是否是为了急于变现用于化债而致力于盘活公共数据资产，而不是真正为了能让公共数据得到更好的发展和利用。
2、公共数据特许经营的合规性问题。公共数据属于公共资源，在湖南省印发的《湖南省公共资源交易目录（2019 年本）》中，关于特许经营权类别的，只有城市供水、管道供气、集中供热、城市污水处理、城市垃圾处理、城市公共客运和法律法规规定的其他行业特许经营权，并未明列数据相关类别。按照现有的分类，公共数据只能归类到其他行业特许经营分类中。因此，有必要抓紧结合实际情况，制定利于本地公共数据资源交易的明细清单。如近期贵州省公共资源交易中心为推进数据流通交易，会同贵阳大数据交易所起草了《贵州省进入公共资源交易中心交易项目目录（2023年增补）（征求意见稿）》，拟将数据资源（政务数据资源、公共事业单位数据资源、企业数据资源、个人数据资源）、数据产品和服务等数据要素纳入公共资源交易目录范围。
3、公共数据安全运行问题。首先，公共数据以特许经营权模式授权给企业经营或有发生数据泄露、市场化运作带来的数据滥用触发违法违规风险的可能，这是政府部门必须提前考虑到的风险。同时，个人信息和企业数据的安全运行也是大众和企业高度关心的问题。这就带来公共数据市场化运作程度把控的问题，程度高或提高违法违规风险度，程度低将制约数据内在价值的挖掘。其次，政府各部门有所顾虑的是，将公共数据以特许经营模式出让出去后，或削弱政府部门在决策制定、资源调配和行政管理等方面的权威和独立性。以上这些问题和担忧均来源于当前缺乏完善的数据开放机制的约束。
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公共数据特许经营模式对地方和国企平台公司产生哪些重要影响？
公共数据特许经营权出让交易的暂停，引发业内对公共数据特许经营的关注和思考，可以预见的是，新机制下的公共数据特许经营将对地方经济和国企平台公司发展产生诸多重要影响。
1、地方国企平台公司组建大数据集团公司，向上争取和承接政府授予的公共数据特许经营项目，这也是国企平台公司在积极求变，向市场化、数字化、绿色化转型的重要信号，以实现成为地方优秀的数据开发商，更好的服务区域数字经济发展。
2、公共数据特许经营权出让交易有利于地方存量资产盘活，一定程度上缓解地方财政压力，未来是否可形成“数据财政”以补足土地财政式微留下的缺口还需各方的共同协作完成。但不可单纯为了缓解财政压力而匆忙上马，结果只能是被终止或者运营中出现诸多难以解决的问题。
3、国企平台公司通过公共数据特许经营模式开发经营数据产品，挂牌数据交易所交易，以改善国企平台公司收入结构。要实现稳定增收，首先要解决的是数据产品估值定价的问题，这就需要国企平台公司协同公司内部业务部门、数据管理部门、财务部门共同完成数据资产估值工作，以及寻求外部事务所、评估公司、数据交易所的智力支持，必然造成经营成本费用的增加，特别是在PPP新机制下，经营收入是要能够覆盖建设投资和运营成本，并可产生一定投资回报，而且政府给予的投资支持只在建设期间，不能额外支持项目运营。
4、在完成公共数据特许经营权交易出让后，企业将获取更多自主数据研发空间，数据资产入表增厚资产规模，逐步替代传统的土地资产，优化企业资产负债结构，同时在合法合规的前提下，可资产抵押融资或通过资产证券化拓宽融资渠道。数据资产变现的基础为数据确权，数据确权的时机把握是公司关心的问题，确权过早影响内在价值的挖掘，减缓数据产品的研发工作进程，或影响最终的收入。
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小结
当前，全国各地都在公共数据资源管理和特许经营权方面积极探索和实践，虽然湖南地区的公共数据特许经营项目出现了暂停（终止）情况，但是暂停和调整是为了更好地适应新机制和市场环境，确保项目合规性、可行性和效益。同时尽快出台公共数据资产高质量发展的相关法律法规、定价交易机制以及技术指引，地方要紧跟和严格遵守法律、机制和技术指引进行相应的交易和管理，让数据资源得到更好合理和有效的利用。
请参考：
国家数据局公开征求《“数据要素×”三年行动计划（2024—2026年）（征求意见稿）》意见 国家数据局局长刘烈宏：统筹推进政府数据共享，六大方面推动公共数据资源开发利用首次提出数据基础设施建设，刘烈宏局长解读国家数据局工作任务首次明确“数据要素X”行动 国家数据局局长刘烈宏解读数商发展 财政部《企业数据资源相关会计处理暂行规定》专题培训要点回顾
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