原创 HGFR 海南省绿色金融研究院 收录于话题#数字经济1#绿色发展26

文/王娟

跨境数据流动已经成为全球数据治理的关键问题之一，但是由于原有的数据规则界定主要是面向通信和信息产业，实际上国际社会对跨境数据流动并没有一个明确统一的界定。从国际组织以及部分国家对跨境数据流动的管理制度来看，主要是两个理解角度，一是数据被跨越国界传输和处理，另一种是数据本身虽未被传输出境，但能被别国主体访问。OECD是世界上最早发布跨境个人数据流动指引的国际组织，2013年，OECD更新了1980年发布的《关于隐私保护和跨境个人数据流动的指南》，旨在推进成员国采取合理恰当的步骤保障个人数据跨境流动。APEC在2004年签署《隐私保护框架》，该框架以OECD的指南为参考，进一步关注在个人信息保护和信息的自由流动之间的平衡。

数字产品消费对全球的价值链和价值分配产生了颠覆性影响，数字贸易的发展则对跨境数据流动提出了更为真实具象的需求。数字化产品的不断丰富，衍生出海量的个人应用数据，这使得很多原有的行业形态在数字化中发生了明显的改变。数字内容、电子支付和平台经济的发展，更是为全球创造了中国数字经济引领发展的瞩目成绩。然而，地域、政策和技术造成各国在数据流动的问题上尚未形成全球共识，由此带来的阻碍数据流动或者滥用隐私数据，与金融领域里金融压抑和无序开放带来的后果如出一辙。地下影子产业无孔不入的收集和利用数据，颠覆了传统的商业模式和销售渠道。大数据灰色产业的发展和应用，给传统的金融行业和国家金融秩序带来了巨大的挑战。新型数字经济下的跨境数据流动问题，实际上是社会经济发展的历史新阶段所必须面对的问题，国内外产业发展和政策研究领域在发现问题之后，下面亟待解决的是如何面对问题和解决问题。

一

跨境数据流动发展趋势

（一）数据流动的核心是生产要素分配。

跨境数据流动的”跨境“二字决定了规则的商议主体是国家，国家间讨论的”数据“不再是简单的信息符号，信息化的纵深发展使得互联网上的数据内容承载的不再是普通的信息，数据已经成为公认的生产要素，生产要素的流动和分配必然对社会经济金融格局产生重要影响。因此，近年来，国际社会的双边和多边贸易谈判中越来越多的关注跨境数据流通，其核心已逐步转化为数字经济新格局下数据作为生产要素的流动机制、分配方式和应用规则。特别是文化、金融、贸易、通信等行业，由于本身的数字化程度较高，首当其冲的面临新规则、新挑战和新问题。

（二）数据治理的主体不是企业而是国家。

在本世纪的20年发展中，跨境数据流动的治理问题发生了重要的变化。这个问题本身的来源是互联网企业的数据管理，但是目前已经从简单的公司治理，转向需要国家参与以实现多边共识的全球治理。与此同时，欧洲“统一数字市场”建设、跨太平洋伙伴关系谈判(TPP)乃至WTO框架下的电子商务谈判，都以数据的跨境流动作为基础目标和基本出发点。然而，以各国立场为目标的跨境数据流动规则非常难以达到共识，技术强势者要求数据自由流动，包含的是技术占优下的资源抢占，以本国政策需求出发的数据安全保护态度，则隐含的是对数据资源流失的战略防守，全球数据治理与制度创新踟蹰难行。

（三）企业借助技术创新变现数据资产。

互联网技术发展在全球造就了一批程序员主导的IT文明和技术理念。大型互联网企业跨越产业界限，以数据统筹上下游产业链，不断压榨生产者利润空间、降低消费者获得，政府原有的商业治理政策框架已无法覆盖新型数字经济的发展空间。此时，一方面，各国政府不断通过”反垄断“政策来制约企业利用数据左右社会政治经济的能力，另一方面，企业不断通过技术创新来绕过政策壁垒，流量经济彻底打破了行业界限。云计算、物联网、区块链、人工智能等新一代信息技术运用方便快捷的应用接口、受众广泛的社交平台和新鲜诱人的快餐文化，使得企业拥有爆炸级数据，并据此获利丰厚，掌握经济发展态势和话语权。

（四）个人不断尝试多维度参与数据管理。

当数据价值不断体现，数据权属问题越来越多的被提及，个人在数据管理上开始有了更多的诉求。政策上，讨论各类平台数据的安全、隐私保护和利益共享虽然已经引起足够重视，但由于种种原因难以兑现，个人数据滥用愈演愈烈。技术上，出现了很多以个人为主体的P2P模式，围绕分布式共享、信用创造和跨境贸易的数字化金融创新一次次引发全球关注，个人通过数字化手段实现资产保值、财富管理和参与经济金融活动主观能动性被技术引爆。虽然国内的互联网金融问题多多，但比特币、以太坊和狗狗币等加密数字货币以网络架构和社区规则自治的数字资产模式仍然成功的在挣扎中形成了规模，在全球QE的背景下，甚至一度令金价承压，剑指美元核心的布雷顿森林体系，引发国际清算银行、欧洲央行高度关注。

二

跨境数据流动的几个核心问题

（一）个人隐私

平台经济的发展从电子商务到社交媒体，直至无所不在的各类应用App，使得当前跨境流动中大量数据主体主要表现为个人数据，即个人在网络空间的行为数据。相应的，大量隐私保护的技术、规则都以个人数据为中心和起点，争议也从这里开始。个人数据跨境场景大致有三，第一，个人通过跨境数据流动来规避境内监管制度，需要关注如何进行有效管理，例如炒币、洗钱和外汇交易；第二，个人数据在未明确风险的场景用于经济活动，需要关注如何防范泄露风险；第三，境外泄露后发生隐私风险，需要关注如何开展安全保护。欧盟较早建立了严厉的个人数据保护机制，但同时因此制约了互联网企业的发展，导致整个欧洲缺乏大型互联网龙头企业，这一现象也对个人数据保护的规制建立带来思考和影响。

（二）产业发展

我国在数字经济发展中形成大量互联网平台企业，在企业跨境数据流动规则已经成为企业“走出去”发展中的主要瓶颈。在一些互联网信息技术应用处于起步阶段的国家而言，限制数据跨境流动能够在一段时间保护并推动本国数据产业发展，成为遏制他国企业在海外扩张的重要手段。一方面，保护了本国公民信息，另一方面，将应用产生数据“留”在国内，将有利于激励本国数据产业的快速发展。跨境数据流动壁垒恰如金融政策壁垒，本国流出与他国流入恰似国际收支，一段时间出现的不平衡引起净流出国家的警惕，但长期来看，较少的流出对应较少的流入，限制了数据应用的积极性、竞争性和市场繁荣度，形成数据产业贸易保护主义，不利于全球化和国际贸易发展。

（三）国家安全

由于起步较早，欧美在规则内不断探索减小跨境数据流动的政策障碍，并在国际规则制定中输出各自理念，构建以各自利益为核心的“跨境数据流动圈”。与欧美相比，我国处于较为被动的地位，未抓住规则制定的主动权和话语权，未利用有利的国家关系形成以我国为主的“跨境数据流动圈”，欧美数据流动圈不断扩张，将会对我国未来开展数字贸易、推动数据企业“走出去”造成更大阻碍。在当前国际局势下，亟待构建面向全球的跨境数据流动管理制度，推进金融、文化和贸易领域的数据规则国际接轨，通过海南、粤港澳等地的试验区建设发展服务国家安全的积极的跨境数据流动规则，服务于我国整体经济发展的战略目标。

三

思考与建议

在数字经济发展中数据核心要素功能的不断驱动下，美国、欧盟以及亚洲的新加坡、韩国和日本等其他国家（地区）根据自身安全和经济发展等诉求，建立了不同的跨境数据流动政策。由于我国没有体系化的明确数据跨境的规则，企业和金融机构在出现应用场景时无据可依，但遇到相关问题时往往会被多部门追责。而与此同时，美国等一些国家为提升跨境调取数据的效率，早已打破了传统的政府间合作机制，采取直接要求企业提供境外数据、通过立法实施长臂管辖等强制性方式获取所需数据。我国正处于数字经济快速发展的战略机遇期，亟须完善跨境数据流动相关制度，明确我国对内对外基本主张。对此，我们提出如下建议：

（一）在海南自贸区率先开展先行先试，联动粤港澳大湾区金融场景进行海南试点，在严格遵守法律法规要求的基础上最大释放数据价值。创新发展面向国际自由贸易服务的数字贸易自由港，从复杂的跨境数据流动问题中提炼清晰的数字贸基础易场景，以点带面，辐射产业链，迈向纵深化。

（二）优先选择海南自贸区金融、商贸、卫生数据作为试点场景，搭建满足监管与业务需求的数据安全流通平台，综合运用金融和科技前沿工具，求同存异，探索金融、商贸和卫生数据跨境共享机制，为后疫情时代人类命运共同体的和谐有序发展提供绿色金融工具。

（三）以海南生态软件园为技术创新基地，以财政、金融和全球投资机构为动力先导，综合应用区块链等先进技术，实现数据安全存储、数据安全流通等功能，为数据跨境流动及安全监管提供切实可行的技术解决方案，建设以中国海南为结点的全球数据跨境安全流动自由贸易合作联盟。

（四）在海南建设国际化论坛和绿色金融咨询机构，加强国际数据治理政策储备和治理规则研究，提出中国方案，发出中国声音。积极参与全球跨境数据流动规则制定，建立跨境数据流动金融、贸易和医疗等领域的多边、双边对话机制，表达中国态度。代表我国建立新型自由贸易“跨境数据流动圈”，为我国跨境数据流动战略建立积极主动、开放合作的国际形象，为中国企业“走出去”提供以海南为接口的金融服务平台和国际对话交流机制。

【海南省绿色金融研究院简介】

为“推动人与自然的和谐发展，构建美丽新世界的文明画卷”，在社会各界的支持和帮助下，经海南省政府主管部门批准，海南省绿色金融研究院（以下简称“研究院”）于2018年6月正式成立。研究院成立以来，致力于“绿色发展，金融创新”的研究与探索，开展绿色金融、绿色发展、国际经济、资本市场等前沿领域的研究与实践应用工作，紧紧围绕服务实体经济，贯彻绿色发展理念，助推绿色产业升级，探索金融创新之路。

原标题：《新型数字经济下跨境数据流动发展思考》

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