摘要：PPP是英文（Public-Private Partnership）的简称可译为“公共部门和私营机构合作伙伴关系”在我国统称为政府和社会资本合作。PPP模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力，提高供给效率，通过特许经营、购买服务或股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。经济的快速稳步发展，伴随着城镇化脚步的快速前进，对基础设施的需求不断加大。然而，地方政府性债务不断增加，财政收入增速开始放缓，地方政府传统的建设模式已经不能完全满足当前形势的发展。采用 PPP 模式，有效地解决了政府长期以来面临资金不足和专业化管理能力不够等问题，能够实现公共部门与私营企业优势互补。本文结合工作实际对 PPP 模式在基础设施建设中的应用进行研究，从产生背景、适用范围、运作方式、发展现状、产生问题及对策建议六个方面进行阐述，希望能为 PPP 模式在基础设施建设中的应用提供借鉴。
关键词：PPP；运行；发展
一、PPP模式产生的背景及意义
（一）产生背景
政府亟需解决财政紧缺的问题是 PPP 模式兴起的主因。现阶段，由于公众需求与公共服务或产品供应间矛盾的不断扩大，政府不断加大对基础设施建设领域的投资力度，对公路、铁路和市政公共工程方面的投资额度不断扩大。投资的增加必然导致政府财政的短缺、对资金需求量增大，在这样的情况下，PPP 模式应运而生。
经济全球化的发展和治理观念是推动PPP发展的有力之手。当前世界各国政府项目管理改革兴起，促使我国政府开始转变政府管理的观念并对现行体制进行改革。经过多年来的改革，政府投资体制开始向主体多元化、资金来源和管理方式多样化的方向发展，民营经济进入政府投资项目建设领域成为可能；行政管理体制的改革对政府机构、政府职能等方面进行了改善和转变，政府部门的职责开始由“管制型政府”向“服务型政府”发展，政府不该管的公共事务逐渐改由社会团体、私营企业进行管理。
此外，在对公共事务特别是政府投资项目的管理，从国务院到各级地方政府都制定了关于特许经营的相关规章政策，在一定程度上为 PPP 的发展提供了制度支持。随着社会主义市场经济体制的建立，私营企业将获得更多机会参与到公共产品和服务的供应中。因此，在经济快速发展、基础设施建设不断扩大，行政管理体制和社会主义市场经济体制逐渐完善的情况下，PPP 模式具有良好的发展契机。
（二）发展PPP模式的意义
1、转变政府职能、优化社会资源配置
在 PPP 模式之前，传统的基础设施领域，通常由各级政府承担基础设施建设和运营职责并担负相应费用，事无巨细，均由政府“一揽子”承担，形成了政府对微观事务直接参与过多、行政效率低下，极可能滋生腐败现象。通过采取 PPP模式，政府与社会资本既是合作者，同时还是监督者，负责对基础设施项目进行战略制定和市场监管，理顺政府和市场的关系。通过绩效考核结果向社会资本付费，转变政府职能，更好的发挥政府作用，对于促进供给侧结构性改革，增进有效社会供给，更好的发挥政府的作用；社会资本拥有的专业人员和管理经验，承担起项目的建设和运营，同时负责融资和建成后的维护职责，改变了以往单独建设单独运营管理的模式，不仅节约了成本，还提高了管理效率。同时，市场在资源配置上起到决定性的作用，更好的提高基础设施的供给质量。
2、加强社会融资、化解政府债务风险
根据财政部向全国人大常委会提交的调研报告显示：中国地方政府2016年会进行5万亿元的债务置换，如此高额的地方债务的形成，主要是由于地方政府建设基础设施造成的，而资金的来源是地方政府利用其投融资平台，向银行贷款、发行债券融资的方式得来。国务院于出台关于加强地方政府债务管理意见指出：政府融资职能从融资平台公司剥离出来，融资平台公司不得新增政府债务。PPP 模式拓宽了资金的渠道，有效弥补基础设施建设需求的资金不足问题，缓解了地方政府的财政压力。
PPP 模式将融资问题交给社会资本，只是在运营期间通过绩效考核每年付费给社会资本，减轻了债务压力。有利于推动各类资本相互融合，取长补短，创新投融资体制，积极发展混合所有制经济。
3、提高资金效率、改善公共服务水平
PPP 模式的提出就是为缓解政府为基础设施建设中的资金压力问题。随着城镇化的发展进程，城市和农村对于基础设施的需求原来越高，政府原本债台高筑，更无力支付新的基础设施的投资建设。PPP 模式的出现，引入社会资本的融资模式，降低了政府的资金压力。PPP 模式的功能不只是融资，更重要的是管理功能。基础设施建设需要多方面的专业人才组成管理团队，政府部门缺少专业的管理人才。PPP 模式引入社会资本，不仅看重社会资本的资金，同时看中的还有社会资本先进的管理经验，正所谓“让专业的人干专业的事”，PPP 模式的管理，还体现在风险防控和利益分配方面的专业性。
基础设施需要较高的建设成本，尤其对于建成以后维护成本较大的基础设施，长期存在着重建设轻管理的现象，运营维护责任不明确，很容易造成建成后较长一段时间无人负责管理，不能发挥应有的作用，或者推倒重建的现象普遍发生。PPP 模式的运营管理由社会资本负责，社会资本运营经验丰富，善于管理，而且与企业效益挂钩，激发经济活力，增强发展动力。
二、PPP模式的适用范围及分类
（一）PPP项目的适用范围
判断一个项目是否适合采用PPP的模式，需要从谋划到论证判断项目本身与PPP模式的契合度。一般来说，价格调整机制相对灵活，市场化程度较高，投资规模相对较大，需求长期稳定，这些项目更加适合PPP。
在实践中，这四个方面的要求也是相对的，并没有一个严格的标准或门槛。在识别阶段只能初步判断出具有灵活的调价机制、市场化程度较高的这类项目采取PPP的难度会相对比较低；而纯公益性、缺乏市场竞争的项目，则需要审慎对待，需要思考如何通过创新、整体包装，使其自身满足或具备这样的条件。随着国家投融资机制的创新和社会投资领域的放开，PPP项目的范围将不断扩大，目前主要有：
1、基础设施领域。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理、海绵城市、城市绿地综合开发、地下空间综合开发等市政设施项目；公路、铁路、通用航空机场、内河航运设施、城市轨道交通、综合交通枢纽、公交场站等交通设施项目；引调水工程、水利枢纽、水源工程、城市内河改造等重大水利项目。
2、公共服务领域。文化、卫生、教育、旅游、安居、养生养老项目。
3、资源环境领域。农业、林业、水利生态修复与保护项目。
（二）PPP项目的分类
1、按照项目属性划分：PPP项目可分为经营性、准经营性项目和非经营性项目三类。
经营性项目：市场化程度相对成熟完善，通过使用者付费，具有稳定的资金流入，并且经营性收益能够完全覆盖投资成本的项目；
准经营性项目：有一定的收费机制，但经营性收入不足以覆盖投资成本和合理回报，需政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他（税收）优惠政策等形式给予可行性缺口补助的项目；
非经营性项目：即纯公益性项目。既无收费机制，也无资金流入，主要在于获取社会效益和环境效益，缺乏“使用者付费”基础，完全依靠政府直接付费（可用性付费、使用量付费和绩效付费）购买公共产品和服务，回收投资成本的项目。
2、根据私人资本参与形式、公私双方关系、项目所有权以及风险大小，可以将PPP 分为外包、特许经营和私有化三大类。
外包类：PPP此类 PPP 项目通常由政府投资，私人部门只承包整个项目中的一项或几项职能，如只负责工程建设，亦或受政府之托代为管理维护设施或提供部分公共服务。并通过政府付费实现收益。这种类型较多适用于非经营性项目，合作中私人部门承担的风险相对较小。
特许经营类PPP：此类 PPP 项目中，私人部门参与程度更深，负责项目的部分甚至全部投资，并通过一定的合作机制与政府部门分担项目风险，共享项目收益。根据项目的实际收益情况，公共部门需要协调私人部门的收益性和项目整体的公益性之间的关系，可能会向项目公司收取一定的特许经营费或给予一定的补偿。项目的产权最终归政府保留，因此特许经营期限结束后，私人部门要将项目的使用权或所有权移交给政府。此类型适用范围较广，在经营性和准经营性项目中都可采用，主要集中于电力、铁路、天然气、水务等领域，已经成为 PPP 运作的主要形式。
私有化类 PPP：这种类型的 PPP 项目，由私人部门全部投资，在政府的监管下，通过向用户收费的方式来实现盈利。此类项目的所有权将一直归私人拥有，并且不具备有限追索，私人部门承担了几乎所有风险。而公共部门则仅在项目定价和服务质量等方面进行监管，以保证公共利益。因此此类型风险共担性不强，双方合作并不紧密，从发改委文件中也可看出在现阶段 PPP 推广当中涉及较少。
三、PPP模式运作方式
为具体落实《丽水市人民政府关于促进社会资本进入公共设施建设领域的实施意见（试行）》，科学规范地推广运用政府和社会资本合作PPP模式，根据《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国合同法》等，参照财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》丽水市政府2016年制定了《丽水市政府和社会资本合作项目操作细则》。根据此细则，PPP项目具体实施分为以下四个步骤。
（一）项目提出
PPP项目分政府发起和社会资本发起，以政府发起为主。
1、政府发起。行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目（建立PPP项目库）。
2、社会投资人发起。社会投资人可以项目建议书方式向行业主管部门推荐潜在政府和社会资本合作项目。
（二）项目导入
行业主管部门（项目实施机构）对拟实施项目组织编制项目实施方案。以政府确定的相关投资计划或投资主管部门联系函为依据，行业主管部门提出申请，规划、国土等部门须提供或给予办理相关前置意见及手续。
由市发改委牵头市财政局、审计局、国土局、建设（规划）局，会同相关行业主管部门以及其他关联单位或专家，建立“5+X”的PPP项目联合审查机制，负责对项目实施方案进行联合审查，重点对项目建设的必要性、规划的合理性、PPP模式的适用性、财政承受能力以及价格的合理性等方面进行综合评估，出具书面评估意见。通过评估的，进入项目采购阶段；未通过评估的，可在实施方案调整后重新评估；经重新评估仍不能通过的，不再采用PPP模式。
项目采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购方式的，其程序按照政府采购法律法规及有关规定执行。
（三）项目决策
采购结果和根据采购文件、响应文件、补遗文件和确认谈判备忘录拟定的合同文本（投资方案），经行业主管部门初审，并报联审机制审查通过后，进行公示。
公示期满无异议的项目投资方案，政府授权行业主管部门与中选社会资本签署项目合同。需要为项目设立专门项目公司的，可由行业主管部门（项目实施机构）代表市政府与中选社会资本草签项目合同，待项目公司成立后，由项目公司与行业主管部门正式签署项目合同，或签署关于承继项目合同的补充合同。
（四）项目实施
项目按照相关规定履行审批（核准、备案）程序。投资人确定前的项目前期工作由行业主管部门负责，投资人确定后的项目前期工作由投资人负责，行业主管部门协助。
行业主管部门负责项目施工的质量监管，原则上参照政府投资项目进行质量管理。项目完工后，行业主管部门根据合同约定组织交工验收，验收合格后方可交付使用。
项目融资由社会资本或项目公司负责。行业主管部门每3至5年组织对项目进行中期评估，并报发改部门备案。如需移交的项目，项目合同应明确约定项目移交情形、移交补偿方式、移交内容和移交标准等相关条款。项目移交完成后，发改部门组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。评价结果作为政府开展政府和社会资本合作管理工作决策参考依据。
四、莲都区PPP项目发展现状
2015年是莲都区PPP模式的开局之年，一批PPP项目通过顺利实施，已经取得社会效益。在建成的PPP项目中，4个项目入选全国PPP示范项目，其中丽阳溪水系综合整治工程入选《财政部PPP示范案例选编》，成为2015年浙江省唯一入选案例。2016年开始建设的六个地下空间开发利用项目是丽水市政府为加速推进各项基础、公建配套设施建设，缓解停车难给城市发展带来的制约，进一步完善市区基础配套建设，以PPP模式积极引入社会资本参与开发利用项目。目前该项目已基本建成并部分投入使用，成为丽水市利用地下空间的成功范本。2017年莲都区在建PPP项目规模更大、涵盖面更广、数量更多，涉及交通、林业、教育、医疗等各个方面。例如计划总投资超10亿元的桐陵路项目和水东交通枢纽工程、计划总投资8.3亿元规划建成华东地区最大的华东药用植物园项目、以及水东小学和莲都区人民医院等项目都将采用PPP模式建设。
五、PPP模式运行中存在的问题
（一）政策法规不健全
缺乏统一的顶层设计 PPP 立法，PPP 改革热潮下，与之相匹配的金融、土地、财税等政策相对滞后，与 PPP 改革需求不匹配 。依据PPP 项目的发展现状，社会资本进入城市基础设施投资缺乏完善的法律保障。由于我国没有清晰和完善的关于PPP 模式的具体法律条文，使得目前存在股权转让与特许经营管理条例的矛盾。投资收益率没有明确法律规定或指导意见，造成投资商面临投资法律风险。同时法律与政策法规之间的一致性问题、中央政府政策法规与地方政府政策法规的一致性问题制约社会资本参与 PPP 模式。比如在招标法中，现行的招标法基于工程采购的特性而设立，禁止对标书上的条款、条件等作出实质性的修改，同时该法也禁止评标完成之后任何形式的谈判和协商，灵活性的缺乏使得 PPP 结构的优势不能发挥和利用。
（二）项目融资不到位
社会资本向银行贷款是间接融资，融资成本较高，项目融资意义上是有限追索权而在现实 PPP 项目中银行对于投资人享有的是完全追索权。银行对于项目要求有一定比例的资本金，有的项目要求至少 20%。地方政府不愿或无法配合银行对于项目的融资模式以及土地使用权提出的要求，这样无疑增大了社会资本对于PPP 项目投资的顾虑，使得项目融资不到位。以2015年莲都区PPP项目实施计划的14个新建项目为例，总投资60.62亿元，年度投资10.66亿元，就有8个项目未能开工建设，分别占当年项目总投资和年度投资的70%以上。
（三）项目规划不到位
PPP项目的实施方案的编写应依法合规，科学严谨，框架清晰，环环相扣。如：PPP 项目实施范围、建设内容、合作方式、融资结构和回报机制、退出机制、风险分担等均应科学合理、切实可行。由于前期规划不到位，造成PPP项目施工进展不顺，严重影响项目进程的现象时有发生。以丽水市桐岭路道路工程为例，按照政府责任分工，市旅投公司在2016年12月20日之前完成包括施工许可证办理在内的前期全部手续（含财审），截止2017年3月，财审仍未完成，2017年9月初政策处理才有实质进展，开始全面清表进场。管线迁移未启动，技术前期滞后，施工图，设计方案等相关部门审查未通过，并存在许多问题，到目前设计方案还需要进一步的修改调整，严重影响项目的建设进度。
（四）项目风险管理不足
PPP 模式下的基础设施风险因素较多，各因素之间关系较复杂。莲都区基础设施风险管理起步较晚，和发达地区相比存在较大差距。如实践中管理人员对风险识别能力不高，导致风险触发，甚至导致项目失败；对风险评价的公正性的不足，导致评价的准确度降低；风险措施不到位，风险管理意识较差，无法分化和转移风险；管理人才队伍建设落后，如不能制定有效的风险控制和转移方案，缺少管理经验，实践能力较低。
（五）政府及专业咨询机构人才缺乏
目前无论政府部门、社会资本，普遍存在 PPP 专业人才匮乏，尤其缺乏理论和实践经验均丰富的复合型人才。PPP 模式在我国起步晚，尚属于新生事物，PPP项目涉及法律、财务、建筑等方面的专业知识，有的项目还涉及政治问题，由此产生巨大的专业人才需求。但咨询机构能力不足、标准缺失、竞争不充分等问题，对 PPP 模式的健康发展未能起到应有的支撑作用。
六、对PPP模式发展的建议
（一）完善法律法规及相关配套政策
目前，我国尚无有关PPP模式的专门法律，对于关系PPP
顺利运作的政府、投资方等相关权利主体的权利义务关系、项目的评估和认证、合约的履行和合理变更、行政审批的程序和效率、政府信用的保证等重大事项都缺乏相关的法律制度保障。因此，建立和完善PPP发展的相关法律制度是极为迫切之事。2014年，国家在大力推广PPP的同时，也在加强法制法规的建设，如在国家部委层面，国家发改委和财政部发布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》和《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》；《基础设施和公用事业特许经营法》也在修改中。但是不论是操作指南还是特许经营办法，仅仅是规则，而不是国家法律，层级相对较低；而且从国家发改委出台的指导意见和财政部出台的操作指南来看，其意见也不尽相同。因此，亟需出台《特许经营法》，通过法律的手段，保护投资者的利益，推动PPP模式有效规范地执行。在缺少顶层设计的现状下，即使PPP模式操作的结构设计再好，没有政策保障也很难吸引社会资本的参与。此外，政府也须明确一个部门作为PPP项目的主管部门，避免出现多头管理。
完善税收配套政策和收费配套政策。对于政府付费的 PPP 项目因具有投融资性质，如以TOT 模式运作的完全征服付费项目，移交时可按照融资增值价值征税。
对于采用政府定价或指导价的 PPP 项目，收费来源于项目的使用者付费的，应出台明确透明的收费细则，并对公众和收费主体公开，并在 PPP 合同中约定调价机制，保证公众利益和收费主体利益。
（二）精心制定项目融资方案
PPP 项目中，好的融资方案有利于筹集到足够的项目资金，同时对降低项目融资成本，提高项目回报率也十分关键。
1、大力发展项目融资。项目资金来源可以充分利用项目的未来收益和项目本身的资产来偿还贷款。如特许经营权、排污权、收费权、购买服务预期收益、集体土地承包经营权质押贷款等。
2、拓宽融资渠道。鼓励金融以资本金注入方式投资 PPP 项目。通过灵活运用各类金融工具如银行贷款、发行债券和基金等融资渠道。
3、发挥金融机构融资顾问作用。金融机构对项目融资做好服务工作，如向政府提供咨询服务，如融资顾问和财务顾问工作，力求从根本上提高 PPP 项目的融资效率。
（三）全力做好项目前期规划
由于 PPP 项目运行时间较长，同时在不同阶段参与的主体较多，涉及因素又比较复杂，还要充分考虑各方的权益分配等，都将最终通过具体的合同文本予以实现。特别是一些合同关键条款的设定，虽顺利完成谈判，最终实现 PPP 项目落地十分关键。
1、要解决互信问题，包括政府、社会资本等 PPP 参与各方应确立互信，防止动机异化。
2、要充分保障各方的权益，通过明确 PPP 项目价格的调整机制、建立项目收益的动态调整机制等条款，保障社会投资者合理合法权益。
3、全盘考虑，整理出现争议时的解决方式，以保障项目顺利运行。
（四）建立合理风险分担机制
1、政府部门应加强对 PPP 相关知识的学习，制定符合中国特色 PPP 的相关政策和法律制度，创造良好的政治环境，适宜的融资环境和政策。聘请专业的咨询机构进行培训，尤其对社会资本的选择以及招标流程，法律等专业知识的学习尤为重要。
2、在应对市场需求方面，政府和社会资本均要做好充分的市场调查和预测。所谓没有调查就没有发言权，政府部门根据独立的市场调查后在进行决策，不要无根由的做承诺，将来造成政府守信风险；社会资本也不要充分预测市场的需求调查，以免造成今后脱离实际的数据的风险。
3、PPP 项目法律关系复杂，参与方众多，国家应加紧制定规则统一的制度政策，规避法律变更风险；另外，社会资本方也不要抱有侥幸心理，利用政府人员缺少专业知识的弱点，在合同条款上采取投机的手段签订有失公平的条款，造成政府失信的风险。
4、PPP 项目风险分配原则及风险分配因素的不同，对于项目风险的责任承担主体有着不同影响，并最终通过《PPP 项目合同》中的权利义务责任条款加以具体体现。就社会资本和项目公司承担的分析按责任而言，还可以通过对外签署《工程承包合同》《委托运营合同》《原料供应合同》《产品或服务销售合同》中的相关风险；此外，社会资本项目公司还可以通过《保险合同》对部分风险予以投保，以更好地实现风险转移。
（五）加强PPP人才能力建设
1、加强政府部门人员培训，以多种形式学习掌握 PPP 政策文件，熟悉项目的操作流程及审批要点，提升对 PPP 项目管理和监督的能力。
2、加大 PPP 示范项目的推广工作，到同类项目的实际操作现场考察，借鉴成熟经验，加强地方政府在项目全流程关键节点的运作能力。尤其对社会资本的选择以及招标流程，法律等专业知识的学习尤为重要。
3、咨询机构也应加强自身专业学习，对于实施方案的编制、财务测算、融资方案策划、风险分析及管理等领域统筹学习，加强工程、财务、法律等中介机构的 PPP 咨询能力。
近年来莲都区始终把项目建设作为经济工作的“生命线”提出“项目为主”口号，投资规模不断扩大、综合实力快速提升、基础设施逐步完善。随着建设的纵深推进，问题和矛盾日益突出，困难和挑战也在不断加大。在新的历史条件下，如何破解困难和障碍，需要不断创新办法和机制，PPP模式就是在这种大背景下应运而生的。随着供给侧结构性改革的推进，进一步激发和促进社会投资健康发展，在国家相继出台财政贴息、贷款优惠、税收减免等利好政策的影响下，PPP模式将成为稳增长、扩供给、调结构、转方式的重要抓手。
课题组组长：吕慧萍
课题组成员：陈 熠
戴金维
董国盛
执 笔：陈 熠