作者简介
王轶
中国人民大学党委常委、副校长
未来法治研究院院长
来源：国家发展和改革委员会官网
近日，中共中央、国务院出台《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（又称《数据二十条》），就如何建立和健全关于数据要素基础制度体系提出了全面、系统的意见。
作为全球第一份系统构建数据基础制度的政策文件，《数据二十条》既是落实党的二十大会议精神的重要举措，也是践行习近平新时代中国特色社会主义思想的鲜明体现，意义重大、影响深远。
数据作为一种新型生产要素，有助于大幅提升我们对人类社会及其运行规律的认识能力和认识水平、优化社会生产和组织方式、创新社会交往和商业模式，持续放大和增强劳动、土地、资本、技术等传统生产要素的生产力，不断改善和发展社会生产关系。在全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标进军的历史发展新阶段，深刻认识数据这一新型生产要素的历史意义和社会价值，通过构建数据基础制度更好发挥数据要素作用，有助于促进国家数字经济快速转型和升级，深化创新驱动、推动高质量社会经济发展，推进人类社会的数字文明建设，引领创造人类文明新形态。
中共中央、国务院早在2019年11月26日发布的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中就明确提出，要加快培育数据要素市场、提升社会数据资源价值、根据数据性质完善产权性质以及建立健全数据产权交易和行业自律机制。在此基础上，《数据二十条》着力构建我国数据基础制度的“四梁八柱”，探索建立保障权益、合规使用的数据产权制度，合规高效、场内外结合的数据要素流通和交易制度，体现效率、促进公平的数据要素收益分配制度和安全可控、弹性包容的数据要素治理制度，有助于激活数据要素潜能，规范数据市场发展，科学回应了数据要素治理的时代之问与实践之问。
数据要素治理是当前各个国家和地区同步面临的重大理论和实践问题。
《数据二十条》致力于推动形成中国特色的数据要素治理新模式。《数据二十条》要求建立健全数据产权制度，根据数据产权结构性分置的理念，明确数据要素各参与方的合法权益和数据财产权利，有利于稳定生产和交易预期，鼓励数据资源高效流通和利用到数字经济活动的各个环节，释放数据要素价值红利，促进全体人民共享数字经济发展成果。
《数据二十条》在着力发挥数据要素经济价值的同时，也高度重视个人信息权益保护，落实和保障《民法典》《个人信息保护法》关于个人信息权益保护的相关规定，强调数据处理者要依法、依规生产和流通数据，特别强调要建立健全个数据确权授权机制，解除全体人民参与数字经济活动的后顾之忧。
《数据二十条》立足新发展阶段，贯彻落实中央经济会议提出的“更为安全”的新发展理念，将数据安全作为培育和发展数据要素市场，发挥数据要素市场价值的底线和红线，通过加强数据分类分级管理，积极预防数据在国内市场和跨境流动中的安全风险。
在数据产权方面，《数据二十条》创造性地提出了数据产权“三权分置”思路，对于解开全球各法域正面临的数据产权配置难题，形成中国特色的数据产权制度具有重要意义。
与实物生产要素不同，数据资源常常是多方主体共同参与和协作生产的结果，从一开始就面临多重主体的多元权利主张，既涉及提供信息内容的信息来源主体的正当权益，也包括提供数字化载体的数据处理者的财产性利益。信息来源者的利益因主体类型而异，在个人数据中表现为自然人的隐私和个人信息权益，在非个人数据中主要表现为信息来源企业在主体信息、经营信息和商业秘密上的合法权益。数据处理者也可能是相互协作共同完成某种商业经营活动的多个企业，在商业协助过程中分别投入甚至同步获取了特定数据。同时，大量数据的产生是以人们在日常社交、网络消费和工业生产活动的副产品的形式出现的，各相关方在数据要素生产过程中的投入专门性与实物生产存在明显差异。
这些新特点对以有体物为原型的财产所有权权利框架提出了重大挑战，需要一种更具解释力的财产权利框架。为了解决这一难题，《数据二十条》基于数据资源上的权利结构性分置思路，提出分别确认数据要素各参与方在数据权利束体中可以各自主张的合法权益。《数据二十条》在重申《民法典》和《个人信息保护法》关于个人信息权益优先保护之精神的同时，明确提出了数据处理主体的数据资源持有权、数据加工使用权和数据产品经营权等多种数据财产权利，并确认了因此取得收益的权利；还在区分公共数据、企业数据、个人信息数据的基础上对这些数据财产权的具体形态作了进一步阐释。这有助于充分保障数据活动各参与方的正当权益，调动各方当事人的参与积极性、激活数据要素价值创造，推进建立数据“共同使用、共享收益”的新模式，从而培育壮大健康有序的数据要素市场。
在数据流通和交易方面，数据要素的流通形式具有多样性，包括许可使用、多方安全计算、数据内容整体复制等多种实践做法。与传统生产要素的流通相比，数据要素的流通和交易不仅需要关于数据整合、数据分析、数据传输和数据安全的技术支撑，具有较高技术门槛，而且还面临实质性的权属核验成本，需要一套新的可信流通环境。为此，《数据二十条》在要求规范场外交易的同时，特别强调培育壮大场内交易，旨在建立数据来源可确认、使用范围可界定、流通过程可追溯、安全风险可防范的数据可信流通体系。
为此，《数据二十条》一方面鼓励培育多类型多层次的数据交易场所，为潜在数据交易需求方提供便捷的信息发布、交易撮合和技术支持等基础服务；另一方面强调国家顶层设计和统筹布局，通过出台数据交易场所管理办法，搭建区域性和国家性的数据交易场所互联互通平台，构建规范、高效、有序的数据交易市场体系。
此外，《数据二十条》强调数据流通服务生态建设，要求加强数据服务商在信息发布、合规认证、资产评估、数据托管等方面的制度建设，规范我国正在兴起的数据经纪人和数据经济业务，促进数据要素的高效、有序流通。
在数据要素收益分配方面，《数据二十条》坚持在市场化资源配置机制的指导下，按照“谁投入、谁贡献、谁受益”的原则依法依规保护各参与方的投入产出收益，确保在开发挖掘数据要素价值各环节的投入有相应回报，强化基于数据价值创造和价值实现的激励导向。
《数据二十条》确立按贡献决定报酬的分配机制，符合每个人得其所应得的公平原则的基本要义，同时具有维护各方当事人合理利益预期、鼓励各方当事人积极参与数据要素的生产和流通、激活数据要素价值的重要作用。
《数据二十条》也特别强调数据分配的区域公平性与群体公平性，一方面，《数据二十条》提出要通过发挥政府的引导调节作用，充分利用数据生产要素超越地理空间限制的能力，消除不同地区、不同人群间的数字鸿沟，另一方面，《数据二十条》提出要推动在数字经济活动中处于优势地位的大型数据企业承担社会责任，防止数据垄断和数据孤岛现象，帮扶中小微企业提升数字化生产能力。对于公共数据资源，要探索建立公共数据资源分类分级管理和可持续开放机制，允许和鼓励各类企业依法依托公共数据资源开发提供公益服务。
在数据要素安全治理方面，《数据二十条》强调建立安全可控、弹性包容的多元协同共治的数据要素治理体系；充分发挥政府的引导和规范作用，强化各参与方在数据要素生产、使用和流通环节中的责任和义务，通过系统完备的制度建设促进数据市场的健康有序发展。《数据二十条》要求牢固树立企业数据治理责任意识，防止资本与数据要素结合而产生的无序扩张和市场垄断问题，强化大型数字平台的数据安全意识和社会责任。
为实现前述目标，《数据二十条》强调在治理手段上一方面要加强制度建设，建立数据要素合规认证、安全审查、交易负面清单等制度规范，加强重点领域执法司法，维护数据要素市场良好秩序。另一方面要鼓励和支持相关技术的研发和服务，提升政府和企业在数据生产和流通全过程中及时发现、预警和化解风险的能力。
纵观全球范围内的数据制度建设，《数据二十条》作为我国当前数据基础制度建构顶层设计的指导性文件，提出的数据制度建构方案具有鲜明的中国特色、实践特色和时代特色。《数据二十条》充分反映了中国当前磅礴发展的数字经济市场和丰富繁荣的数字社会生活，回应了制度建设需求，有助于指导建构系统性数据基础制度，更好地规范和激活数据要素潜能，做强做优做大数字经济。
数据作为一种新型经济资源，在物理性状、生产过程、利用方式上都与土地等有体经济资源存在重大差异，《数据二十条》所提出的数据资源产权制度、流通规则和分配准则充分反映了数据要素资源的这些实践特点，具有鲜明的实践特色。解放生产力、优化生产关系是每个时代都需要回答的重要问题。数据作为数字时代的新型生产要素，能够前所未有地改善和提升各传统生产要素的生产力，促进社会生产关系的优化和升级。《数据二十条》围绕充分发挥数据要素价值的目标，从产权、流通、治理等方面提出了全面系统的发展路线图，具有鲜明的时代特色。
根据《数据二十条》稳步推进数据基础制度建设，是下一步立法机关、司法机关和行政主管部门需要重点完成的工作。法学理论工作者也需要进一步加强数据基础制度的理论研究，构建中国自主的数字法学知识体系，为建设具有中国特色的数据基础制度体系提供理论支撑，引领人类社会数字文明建设。