中国改革往何处去？这是每个人都关心的大事。
二十届三中全会落幕后，全国各地的改革加快了进程，掀起了一轮又一轮的热议：
山东重启省属事业单位转制为企业的改革；多地裁撤招商部门，探索市场化招商引资模式；搁浅多年的房地产税再次被提及……财税改革、科技改革等成为新一轮改革战略重点。
作为“94税改”的亲历者和推动者之一，贾康深刻地洞察到，在推进改革开放40多年之后，我们造就“中国奇迹”的同时，也进入到了改革的深水区和矛盾凸显期，“好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头”，但骨头再硬也必须啃下来，这将决定中国现代化的历史命运。
接下来，中国将要改革什么？开放什么？如何啃下硬骨头？中国经济的机会又在哪里？近日贾康出版新书《信心与动能》，我们就这一内容专访了贾康院长，以下是分享内容，希望对你有所启发。
1、“砸”铁饭碗是被逼出来
问：前段时间，山东发布的一个重磅通知，引发公众热议，省属事业编向企业转变，除了山东，河南有些事业单位机构减半，各省市开始“砸”铁饭碗了，意味着什么？
贾康：山东和河南的改革措施主要体现在精简机构上。
中央曾出台过事业单位改革的具体指导文件，要求非常清晰，比如明确了为期三年推进事业单位改革的目标，要取消行政级别，建立“能进能出、能上能下”的用人机制等。但是文件发布后，实际落实情况很不理想，缺乏跟进的要求和具体案例示范，更不用说实质性取消行政级别了。改革如何深化仍面临挑战。
但事业单位的“饭碗”并不可能完全砸掉。中国事业单位大致可以分两类：一类是比照公务员，承担行政职能；另一类是或多或少比照企业，从事对接市场或与市场化机制比较靠近的经济活动。按照不同类别，政府供给方式有别，有财政全额拨款的，有差额拨款的，也有近乎自收自支的。
总体来说，“砸”铁饭碗的说法简单化了，可以说它是在已有的框架下，由地方财政困难导致的倒逼因素，引出新的一轮精简为主的努力，不排除一部分会转企。除了山东、河南，其他省市也存在类似的压力。
有些事情平常动不了，现在倒逼着它去动，但能否落到实处还是未定之数，各地面临的情况不一样，如果山东、河南领导层中的关键少数人下定决心动真格，其他地区或许会跟着仿效。
2、地方财政的缺口如何填补？
问：现在地方财政压力很大，有个数据显示，到了2023年全国土地出让收入57996亿元，同比锐减33%，当前房地产市场持续低迷，您认为土地财政是否会落幕？又如何填补地方财政的缺口？
贾康：改革是问题导向的，当下中国最突出的现实问题之一就是地方财政困难，这是有目共睹的。在中国人的话语体系中，土地财政一般指的是土地批租收入，如果地方政府过度倚重这种收入，会带来一些短期行为。
2023年全国土地出让收入锐减，这和三年大疫后，各地经济的复苏尚待时间有关，特别是2021年之后，受多重因素包括合成谬误的影响，房地产行业陷入了低迷有关。
但是，房地产仍是中国国民经济的支柱产业，当下正处于筑底阶段。从全国范围来看，房地产市场仍表现有冰火两重天的格局。仅看均价，多数城市的成交价仍在下降。但判断中国楼市是否筑底，不能仅仅依照均价，还要看最具有引领意义的“火”的一面。一线城市已经开始有回暖迹象，例如北京的二手房成交放量后，市场均价由负转正，沿海一线中心城市诞生了新“地王”。
这些都表明，土地出让收入不会一路锐减下去，在某个时间节点，全局会基本稳住势态，再分区分步、小幅波动中有望在一些地方重拾升势，最终由房地产市场筑底阶段推进到一个回暖过程。
中国整个国土开发还有很大的弹性空间，现在说土地财政落幕的概念，还为时尚早。
在工业化与城镇化的推进过程中，土地批租收入不会消失，这是由经济发展的基本规律决定的。根据我国法律规定，国家对所有建成区的土地拥有终极产权，在一级市场上，国家通过出售土地使用权来获取地租收入，土地使用权在二级市场上流转，总体上符合市场经济的规则。
长期来看，土地批租收入在绝对量上仍可能出现增长，但各地区会有极大的不平衡性。过去，中国的土地批租收入在地方财政中占据的比重较大，有时甚至高到地方总收入的4/5左右，这种收入主要集中在沿海的中心城市，约占70%左右，而20%左右发生在中部地区的中心区域，剩下的不到10%在西部城市。所以，不是所有地方都靠土地财政过日子。
土地财政的健康化，一定要通过配套改革解决根本问题。地方政府的财源建设必然靠山吃山、靠水吃水，从发达市场经济国家的经验来看，地方财政可以称为“广义的土地财政”，由于它们整个国土开发基本饱和、新区开发少，它们主要通过不动产的保有环节征税，为地方财政持续做贡献，最具代表性的机制就是房地产税。
然而，中国“土地财政”在不动产保有环节的税收严重缺失，而在交易和经营环节则存在较多的税费。为了实现土地财政的健康化，需要进行一系列配套改革，该规范的规范，该取消的取消，实现税费结构的合理化。上海和重庆两地的试点提供了保有环节税收从无到有的实践案例。
总之，土地财政不应被视为一个即将落幕的问题，而是必须校正其短期行为特征，更好地借鉴国际经验，一步一步发展出健康、广义的土地财政。
问：财税方面可以说是改革力度突破口、先行军，您是1994年分税制变革的亲历者和推动者之一，能简单介绍下分税制的由来吗？您认为新一轮财税体制改革和以往最大的不同是什么？税制改革的难点在哪里？
贾康：财税改革也成为二十届三中全会的重要议题，如何标本兼治最终根本性化解基层财政困难是改革必须要啃的“硬骨头”。
自1978年后实行改革开放以来，我国财政体制从与计划经济相匹配的生产建设型高度集中模式，改为以“分灶吃饭”的财政新体制为突破口，实施中央向地方分权的改革，并要求在财政转型中进一步对企业推行一系列放权让利改革，内在逻辑就是为我国形成全国统一的市场经济、实现市场经济主体公平竞争。
在分灶吃饭的局限性和弊端逐渐显露之后，基于大量研究探索，根据邓小平南巡后确立的市场经济目标模式，我国又实行了1994年分税制改革。其里程碑意义和历史性贡献是：在改革进程中以“经济性分权”取代“行政性分权”，“三位一体”地规范了政府与企业、中央与地方、公权体系与公民之间的关系。这种从行政性分权转为经济性分权，绝非所谓“重启集权时代”之举。
走过30年，我们在肯定财税制成绩的同时，不得不认识到一个无法回避的问题，当我们把所有的省以下的体制文件综合在一起时，可以清楚地看到：中国省以下还没进入到分税制状态。
基层出现的财政困难、地方隐性负债风险和土地财政短期行为的偏颇等问题，其体制性根源就在于此——省以下的分税制尚未落地。看清了这一点，我们就必须实质性地深化分税制改革，使中国的分税制横向到边、纵向到底地全面贯彻实施。
中央文件表述上，从十八大、十九大直到现在，财税体制改革明确交代了三大任务：一是预算改革，要进一步公开、规范，约束有力、讲求绩效。
二是税制改革，事关优化分配和再分配机制，推动共同富裕，以及一定要打造地方税体系，使不同地方政府层级都能够掌握稳定、以正税为主的收入来源——这是税制改革结合多目标的任务。
三是理顺中央和地方政府间体制关系，使事权和财力与支出责任合理化呼应、匹配，规则要可操作。
三大任务核心内容，是完成与市场经济匹配的分税制深化改革的任务。与过去相比，新一轮财税体制改革是承前启后、一脉相承的。对于地方税制体系而言，首当其冲的就是房地产税。
问：在中国的四大税种（企业所得税、增值税、个人所得税、消费税）中，只有消费税全部归中央，今年上半年，消费税是四大税种中唯一正增长的税种，新一轮的消费税改革启动，会带来哪些影响？
贾康：消费税改革主要有两方面影响，一方面是多少能解决地方政府的燃眉之急。按照三中全会的要求，把原来属于中央的消费税收入的一部分，征收环节后移，来增加地方收入，这是此轮消费税改革的基本思路，征收环节后移为地方增加财力来源。
另一方面是，消费税在中国是一种特种消费税，承担着调节使命。消费税包含了15个税目，可否增加一些税目？比如私人飞机这种高价奢侈品。考虑到某些消费品可能带来的社会成本，比如烟花爆竹、特定型号电池等会带来环境污染，可否再提升消费税率？这就是消费税改革的两大方向的考虑：一是为增加地方收入可以做什么，二是怎么优化调节机
制。
3、房地产税，时机未到
问：今年《决定》再次提出，完善房地产税收制度。房地产税讨论了这么多年，为什么实施起来这么困难？这一次房地产税改革提上日程了吗？
贾康：房地产税改革一直是社会关注的焦点。从社会层面上来讲，绝大多数人存在税收厌恶和抗拒的心理，这很符合人性，古往今来都躲不开。中国人尤为看重自己的“安乐窝”，自己住房子还要交税，这是大多数人所不愿接受的。
除了“税收厌恶”，确实还有不可否认的既得利益的因素，即先富起来的社会成员，大多是凭借自己的能力，加上机遇，以及一些理财的技术路线，还有实际上也存在的不规范的分配带来的影响因素，发展到现在手上有好房子、大房子、多套房，这样的社会成员肯定不愿意承担这个税负。
然而，从国际经验和理论联系实际的分析来看，我们要有一个理性认识：现代国家建设，需要现代税制的支持，而现代税制中不可或缺的一部分就是直接税，包括房地产税。事实上，中国的上海和重庆已经开始了房地产税的试点工作。
原先（2021年），中央层面曾提出房地产税改革试点扩围，意图通过试点扩围来进一步积累本土经验，为全国层面积极稳妥的立法工作打下基础，当时确实箭在弦上，但由于时机不成熟，中央判断出现了三重压力：需求收缩、供给冲击、预期转弱，凡收缩性政策都得审慎，所以未能实施。目前也还看不到这个时机。
大家注意到，在《决定》税改部分，房地产税没有直接被提及，但在《决定》的第44条中，提到了“完善房地产税收制度”，这说明中央不想触动社会的敏感神经，同时也为改革埋下了伏笔，改革的方向没有改变。
问：时机成熟需要具备怎样的条件？
贾康：长远看实施房地产税势在必行，但不能着急，需要一个渐进的过程，等到中国房地产业界普遍担忧的筑底问题已成定局，大家普遍感觉踏实了以后，我们才能认为试点扩围时机已经成熟。时机成熟了，我们也不能在所有地方都铺开，应该选择最具代表性、处于经济增长极的区域或是承担特殊改革任务的地方来试点。
例如，作为中国特色社会主义市场经济先行示范区的深圳，作为全球最大规模自由贸易港区的海南，再比如共同富裕先行试验区的浙江，这些地区都应当被考虑纳入试点扩围。目前，谈论这些地区的试点扩围还为时尚早，我们需要耐心等待合适的时机。
问：网上有信息说，房地产税将有五年缓冲期，您如何看待这个时间表？
贾康：具体时间还并不是最重要的。今年内，我们肯定等不来时机。二季度后，经济形势又有了些不大好的苗头。统计局表示“形有波动、势仍向好”，只有加力冲抵不利因素，才能真正向好。
这种情况下，房地产税改革试点扩围等敏感措施无法出台。自2021年底的经济工作会议以来，房地产政策已经发生了180度的大转向，从紧缩转向了暖风频吹，政策效应也正在逐步显现。比如新近推出了白名单制度，在二线以下城市全取消行政限购，仅一线及个别城市仍保留了一些行政限购因素。
在中国，一线城市具有风向标作用，如果一线城市完全取消所有行政性限制手段，我认为那也将是健康的、符合市场经济发展方向的，当前我们还没有底气采取一刀切措施。
综合来看，中国房地产市场总体上不会崩盘，目前正处于筑底阶段，一线城市作为市场的风向标，已经开始在波动中大概率地走向回暖。
问：您刚才提到，中国整个国土开发还有很大的弹性空间，也有专家认为城镇化已经顶到天花板了，您认为中国城镇化的空间还有多大？
贾康：当前我国的真实城镇化水平决不是以常住人口城镇化率66.2%为准，而是首先看没有水分的户籍人口城镇化率48.3%（2023年底）这个水平，中间有近18个百分点的缺口。也即是说一半以上的中国人还没有市民身份，这才是接近了中国真实的城镇化状况。
在城市常住人口中，有近3亿农民工及其家属，他们在城市居住、生活很多年，却难以获得城市户口。因此，在养老、住房、教育、医疗等基本公共服务方面，面临不平等的待遇。这种不平等并非出于故意歧视，而是由于当前城镇化水平和资源的供给仍然力所不及。北上广深是最典型的例子，假如政策稍有放松，外来人口立马如潮水般涌入，这是地方政府招架不住的。
按照国际经验，城镇化率走到70%就基本走完高速发展阶段。中国在全球是非常独特的，按照城乡分治的户籍管理制度，分为城市户口和农村户口。所以，真实的、不掺水分的城镇化水平首先要看户籍人口的城镇化率，然后可考虑常住人口情况做适当调高。
我认为真实城镇化水平估计能达到55%左右。比照国际经验，中国城镇化水平按照每年增加一个百分点，也还需要15年左右才走完城镇化高速发展阶段（实际上，这个高速阶段的后半期，越来越不可能一年增加一个百分点了）。这意味着，至于是到2035年我国基本建成社会主义现代化之后，真实城镇化率的增长才会放缓至接近拐点而告别城镇化的高速发展。
一旦认清了城镇化的巨大潜力，我们的发展战略应该更加积极，中央已经明确表示，根据不同城市的人口规模逐步放开户籍管理。对于300万人口以下的城市，具备了放开户籍管理条件的，可以立即实施；对于300万人口以上的城市，需要根据具体情况分为两个档次：一部分城市可以通过积分制度等更积极的方式，引导进城人员便捷地取得户籍；另一部分则是北上广深等超大城市，由于人口规模压力，不得不继续实行严格的户籍管理制度，但同时也在探索通过打分制度来逐步放宽。
以北京为例，去年一年通过打分制度能够取得城市户籍的农民工已有4000多人——但别忘了北京市常住人口超过2200万，其中有600万到800万的外来人口。在如此庞大的基数中，只有极少数人能够通过积分获得户籍，可想而知，这还是一个很小的比例。现阶段尚没有更好的办法，只有具备更多的发展条件形成更有效的供给支撑，才能更快地解决户籍问
在一定的发展阶段，政府的供给能力是有限的，如果承担不起所有需求时，就必须采用循序渐见的策略，逐步扩大服务的覆盖范围和提高服务质量，这是政府应当承担的责任。
5、经济的机会在哪里？
问：在相当长的一段时间内，中国经济发展主要是靠投资驱动，但这两年，一方面是传统投资的边际收益越来越低，低效、无效投资的项目规模越来越大；另一方面是有效需求不足，在推进“生产性社会”向“消费型社会”转型中，我们面临哪些挑战？又当如何克服？
6、“开放”可带来更高水平的发展
问：改革的深水区和矛盾凸显期，如何实现“中国式现代化”，推进更高质量发展？
贾康：自文艺复兴、地理大发现和工业革命以来，“地球村”中各民族国家和经济体间，虽然竞争纷扰不断，但生产力的不断进步， 已走到了升级版的“信息革命”数字经济时代，产业链接的全球化和“共享经济”发展特征，成为大潮所至、大势所趋，而无法由一些支流、逆流、漩涡所根本改变。
我们可以有确切把握地认为：凡不能顺应全球化开放、生产要素于世界大市场充分流动这一潮流导向者，都终将在时间考验中自我边缘化而走向衰败落伍，惟有顺应生产力创新发展中的要素流动规律性，合乎逻辑地取向于“人类命运共同体”，才能走好繁荣富强之路。
人们已经意识到，中国进入高质量发展阶段的不二选择就是深化改革、扩大开放。
我们应以充分的理性，认知开放环境中“请进来，走出去”以推进贸易自由化、投资便利化，总体而言这对应的是经济学“比较优势”原理可说明的互利互惠，并非极端化观念所说的“让外商赚了钱而我们吃亏”。
总体上由市场起决定性作用的资源配置机制，依托市场公平竞争环境，和广大的市场主体“在商言商”的利益驱动，是可以引出国内、国际交易双方采取自愿交易行为的共赢结果的。
我们可观察到，中国之所以能发展成为制造业规模全球第一的“世界工厂”，起始的切入点，必然是改革开放之初的“三来一补”、“两头在外大进大出”。
发展至今，我们须承认这个世界工厂还“大而不强”，本土的产能主要落在全球产业价值链“微笑曲线”中间的“加工生产”位置，这符合后发经济体追赶发达经济体特定阶段上的一般特征。
“微笑曲线”左右两端“创意创新成功、树立品牌”和“品牌营销、售后服务、市场扩展”带来的较高收益，仍主要在外国人手里。从历史过程整体上来看，这并非表明我们只是“吃了亏”。对接世界市场商业文明规则体系，并完成“原始积累”，从而形成与“升级发展”对接之势的成长性基础——我们已成气候的“中国制造”，正是要以此为新的起点，争取升级为“中国创造”和“中国智造”，从而也越来越多地有可能去争取升级获得“微笑曲线”左右高端的高附加值即高收益。这正是“中国式现代化”推进高质量升级的必由之路。
问：科技作为第一生产力，三中全会之前，中央科技委员会首次亮相，紧接着各地组建科技委，领导班子都是高规格，省级党政“一把手”出任是“标配”，科技改革的力度不可谓不强。中国新型举国体制创新自有其优势，能集中力量破解“卡脖子”难题，但如何平衡好政府与市场之间的关系？
贾康：在改革开放进程中，我们必须认识到，像高端芯片和高级航空发动机等这类核心技术，中国人“不论如何出天价也买不来”的核心技术，属于比较优势原理碰到天花板而无法解释的挑战性问题，只剩“华山一条路”，只能以“新型举国体制”攻关。
在“两弹一星”时代，一旦搞出样品就形成了震慑力，为数不多的核弹头，配上洲际弹道导弹的投射能力，就能达到核战略平衡的基本诉求。
但与传统的举国体制不同，新型举国体制意味着，真正的成功不仅仅是研发出产品，而且是要能够持续提供大规模、高稳定性、具有竞争力和性价比、有持续吸引力的成品，从而在国际市场上占据某一类别产品超过特定临界点的市场份额，只有达到这一境界，我们才能说攻关成功。
在处理政府和市场的关系上，光讲市场不行，光讲政府也不行，有效、有序市场再加上有为、有限政府，这是新供给经济学提出的公式。
从历史上看，明确划分政府与市场的边界，是井水不犯河水的思维，这当然有进步意义。但随着时间的推移，这种关系螺旋式上升发展至今，政府和市场主体可以以伙伴关系共同参与PPP（公私合作伙伴关系的“政府和社会资本合作”），这是一种"否定之否定"的新的境界。
虽然“有效市场加有为政府”的理念被广泛接受，但政府自我革命并不容易，往往容易出现越界、过度干预的情况，甚至做出邓小平所说的“管不好、管不了、不该管”的事情，做起来还非常起劲，误以为这是中央所说的“管得住”。
为了防止这种情况，一定要注意，政府的有为要加上有限。这主要依靠在制度和规则体系上取得法治化的进步。上海自贸区提供了一个很好的原则体系范例，对于企业，实行负面清单制度，“海阔凭鱼跃，天高任鸟飞”，法无禁止即可为；对于政府，实行正面清单制度，即“法无授权不可为”，而且“有权必有责”，要求政府行为在事前、事中、事后都要有绩效考评和问责制。不过真正落实也颇有难度。
问：中国花了40年走过了西方百年的工业化道路。今天，中国外部环境面临极大挑战，美国挑起了贸易战，世界出现“逆全球化”趋势，特别是美国对中国的高科技实行“卡脖子”和“系统性脱钩”。在这种情况下，中国又如何实施高水平对外开放呢？
贾康：中国实施高水平对外开放应与国内改革联系在一起，打造高水平的社会主义市场经济体制，构建全国统一大市场，首先在保护产权、公平竞争、确保要素自由流动等方面实现制度规则的统一，同时这个统一大市场必须对接国际市场。
这一过程中，我们需要特别注意中美关系这一当今世界最重要的双边关系。美国朝野空前一致地认为要打压中国，中美关系回不到从前了。我们既要做好底线思维，准备应对最坏的局面，下决心在卡脖子问题上以新型举国体制寻求突破，也要努力争取最好的结果。
总的来说，最好的结果就是“斗而不破”。中美之间的竞争或斗争不可避免。但中国官方已明确表示，我们的态度是将合作放在第一位，中美之间有合作的客观基础和根本利益层面上的一致之处，同时也要控制分歧，防止战略误判和脱钩断链。
客观上来讲，这种“斗而不破”的关系得到了中美共享一个全球产业链的支持，而多边关系也是制约双边关系的客观条件。
比如欧盟在俄乌冲突的立场上和美国高度一致，但刚开完峰会，欧盟就宣布与中国签署了一个300亿美元的外贸大单，包括260架空客大飞机。消息一传出，美国波音公司的领导坐不住了，不顾美国政府的态度，在疫情管控期就通过复杂的程序来到中国，亲自谈合作。这是在生产力基本盘层面上，中国对美国制约的一个典型案例。
中美之间“你中有我，我中有你”，共享全球产业链，相互都有投资的机会空间，明显不同于当年美苏冷战时的的“北约”和“华约”，互不求人，各领一个阵营、各贴一个标签、各有一个闭环的格局。
所以，相较于当年美苏关系的处理，我们多了一大块，就是中美共享全球产业链，要维系基本利益，在基本盘上寻求“斗而不破”，这关联中国式现代化的和平崛起，及其对于世界和平与发展的意义，是我们应当在主观上千方百计去实现的境界，也是打造人类命运共同体的应有之义。
面对当前复杂的经济形势，作为普通人，我们应该如何应对？
楼市、货币、地缘关系等等，都影响我们每一个人的决策。
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