试析大学生村官政策的产生背景与实践效果

　　选聘高校毕业生到农村中任职的“大学生村官”[1]政策，是新时期党和政府的一项重大决策，是解决中国“三农”问题和拓宽高校毕业生就业范围的一个长远战略。本文将深入考察大学生村官政策制定的社会背景和近十余年来其从无到有的实践历程，并分析该政策在社会主义新农村建设中发挥的积极作用与存在的问题。

　　一、大学生村官政策的形成背景探讨

　　20世纪末，随着改革开放的深入，中国经济社会发展进入了一个新阶段，各项事业都取得了重大进展，但发展过程中不平衡、不协调、不可持续的问题依然突出，其中，“三农”问题严重制约着国民经济的健康发展。城乡区域发展不平衡的矛盾日益突出，大学扩招后大批毕业生就业压力剧增，而在农村中懂得现代科学知识的人才却严重缺乏，同时农村基层政权急需充实和建设。正是在这种社会背景下，一些地方开始试行选聘高校毕业生到农村中任职的政策。各地探索数年后，中央予以肯定并在全国推广。该政策的萌发和制定，主要有以下历史背景：

　　（一）缓解社会主义新农村建设中人才匮乏的需要

　　“三农”问题一直是中国经济和社会发展急需解决的问题。加快农村落后地区发展的重要前提之一是拥有大批懂得现代管理和科学技术的人才。但在广大农村地区特别是中西部地区，文化教育、医疗卫生、现代农业技术方面的人才极其短缺。一项统计表明，新世纪初我国农村专业技术人员不足130万，不到农业人口的1.5‰，而欧美等发达国家这一比例已超过4‰[2]，农村人才匮乏与新农村建设的要求相差甚远，人才问题成为制约中国“三农”问题解决的瓶颈。广大农村和经济欠发达地区迫切需要大量有新知识、新技术、新管理理念的青年人才。而大学毕业生受过良好的高等教育，知识面广，眼界开阔，思想活跃，年轻有为，选聘其中一部分人到乡村任职，可在一定程度上缓解农村人才匮乏的燃眉之急，为新农村建设提供和储备新型人才。

　　（二）解决大学扩招后大量毕业生就业难问题的需要

　　与农村人才匮乏形成鲜明对比的是，高校毕业生就业难问题日益凸显。从1999年起，高校开始大规模扩招。2003年首批扩招后的212万大学生毕业，就业压力随之增大。此后，高校毕业生和未解决就业问题的人数逐年增加，2014年全国高校毕业生人数为727万，达到一个新的高峰。[3]尽管党和政府采取一系列措施积极引导大学毕业生创业、就业，但就业压力越来越大。随着经济体制改革的不断深化和经济结构的战略性调整，城市中职业岗位供需严重不平衡，加之部分大学毕业生眼高手低，对岗位要求过高，每年都有相当一部分愿意留在大城市就业的高校毕业生找不到工作，就连许多农村生源的毕业生，也不愿再回到农村去。这就出现了一方面许多大学毕业生面临着就业难的问题；另一方面广大农村地区、边远地区和艰苦行业人才匮乏。为缓解大学生就业压力，拓宽高校毕业生就业渠道，旨在积极引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的大学生村官政策便应运而生了。

　　（三）加强农村基层党组织建设和培养后备干部的需要

　　大学生村官政策的出台，不但旨在促进农村地区经济的发展和解决大学生就业问题，还在于改善基层党组织建设和培养农村后备人才的需要。农村基层党组织是农村各项工作的领导核心，在贯彻落实党的路线、方针和政策方面发挥着重要作用，其组织状况、工作作风和领导能力如何，直接影响着党在农民中的形象，影响着党群关系。然而，农村基层党组织一直是党的建设中的薄弱环节，特别是农村经济体制改革以来，农民减少了对党组织和村委会的依赖，随着大量青壮年农民涌入城市打工，留守农村的党员干部年龄偏大，文化偏低，对现代科技和公共事务管理知之甚少，甚至一些基层党组织软弱涣散，缺乏带领农民致富的技能和进取的精神，工作方式简单陈旧，缺乏创新意识，造成党组织在农村中的公信力和凝聚力降低。而另一方面，随着中国高教事业的发展和公务员制度的实施，城市中干部队伍的来源和结构发生了很大变化，各级党政机关中大学毕业生增多，来自工厂、农村，有一线工作经验的干部减少。为了改变这种状况，选聘一批优秀大学生到农村任职，让懂得现代科技和管理、思想灵活的新生力量充实到党的基层干部队伍中，可以为农村党的基层组织注入新鲜血液，带去新思路、新观念、新活力；可以为党培养一批了解农村和农民、来自基层、熟悉基层的后备干部。正如习近平在2008年12月出席大学生村官代表座谈会时指出的：“大学生‘村官’是加强党的基层组织建设和推进社会主义新农村建设的重要力量，也是党政机关培养和储备来自工农一线后备人才的重要来源。”[4]

　　二、大学生村官政策的实施历程考察

　　大学生村官政策从无到有、从小到大，走过了近20年的发展历程。先是个别地区自发性探索，随后在全国许多地区大范围的试验推广，最终上升为一项重要的国家发展战略，先后经历了大致三个阶段。

　　（一）各地自发探索的萌芽阶段（1995~2004年）

　　江苏省丰县可谓中国大学生村官的发祥地。1995年，该县为推动实施农村人才战略，全面提升村级干部素质，制定实施了旨在吸引青年人才的“雏鹰工程”。这一年，13名应届大学毕业生被选聘到农村任职，成为全国第一批大学生村官。“雏鹰工程”连续开展4年，先后共选拔出63名优秀大学毕业生进村任职。在“雏鹰工程”中培养出来的大学生村官，已有8人走上正科级领导岗位，36人走上副科级领导岗位。[5]江苏省丰县的初步探索证明，选聘大学生到村任职，是推动农村经济发展、培养有基层工作经验的后备人才的成功之路。“雏鹰工程”的实施开创了新时期大学生就业的新途径，为“大学生村官”政策在全国范围内的推行做了最早的试验。

　　自江苏省丰县之后，各地自发性的探索试验逐渐增多。1999年海南省出台了鼓励大学生到乡村任职的政策。同年，浙江省宁波市也积极鼓励大学毕业生到乡村基层工作，并设计了本地区内“一村一名大学生村官”的愿景。2000年3月，广东省广州市天河区公开招聘52名大学生村官。2002年河南省鹤壁市招聘205名大学生村官，2003年河南省平顶山市公开选拔958名大学生到村任职，次年又选拔了1100名大学生村官并分派入村。[6]2004年河北省邢台市决定每年选派1000名大学生到农村工作，5年内实现全市5200个行政村都有大学生村官的目标。[7]此外，2003年四川省广安市、新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州呼图壁县，2004年四川省广元市、宜宾市，云南省广南县、湖北省谷城县等也都推出一系列鼓励大学生到农村基层任职的政策与方案，[8]而且实施的规模渐渐扩大。

　　至2004年底，全国探索性实施大学生村官政策的省（市、自治区）发展到十个，东、中部地区相对集中一些。大学生村官政策逐渐被社会各界认可，且逐步进入多省联动、以地区为单位的探索推进阶段。各地实施大学生村官计划的形式也开始多样化，为后来在全国范围内正式推广奠定了基础，积累了经验。

　　（二）大范围的试验推进阶段（2005~2008年）

　　随着大学生村官政策的逐渐推广，运行机制也日臻完善，这就为该政策的大范围推进和深入发展积累了实践经验。2005年6月，中共中央发布了《关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见》，要求积极推进高校毕业生进村、进社区工作，并提出“争取用3到5年时间基本实现全国每个村、每个社区至少有1名高校毕业生的目标。”[9]这是中央首次从全局高度将大学生村官政策列为国家的导向性政策。

　　《关于引导和鼓励高校毕业生面向基层就业的意见》出台当年，四川省、江西省、北京市、福建省、青海省、辽宁省、贵州省等省市就启动了大学生村官计划。翌年，启动该计划的有陕西省、山西省、安徽省、上海市、吉林省、湖南省、甘肃省等省市，2007年云南省及宁夏回族自治区、内蒙古自治区等省（自治区）亦加入其中。[10]2007年中央再次明确提出“有条件的地方，可选拔大专院校和中等职业学校毕业生到乡村任职，改善农村基层干部队伍结构。”[11]

　　截至2008年2月底，全国共有28个省（市、自治区）启动了大学生村官计划，其中17个省市区制定了村村有大学生村官的目标。[12]从2005年至2008年，大学生村官政策进入大范围推进阶段，对提高农村干部整体素质、促进农村经济发展、加强农村党组织建设取得了初步成效。该阶段大学生村官政策的主要特征为：第一，各地推进的速度明显加快，大学生村官队伍的规模以及社会影响力开始增大。据统计，全国2006年和2007年共选聘大学生村官6.2万人；[13]第二，大学生村官计划的运行机制（包括选聘、培训、日常管理和退出）日渐完善。为了更好地管理大学生村官，有些地区还成立了专门的管理机构，如河南省平顶山市和河南省鹤壁市就成立了市、县、乡三级大学生村官管理办公室。[14]

　　（三）上升到国家战略高度的全面推广阶段（2008年至今）

　　从2008年起，大学生村官政策在全国加快了实施进度，中央对此高度重视，对各地探索中积累的经验给予了充分肯定。2008年3月，中组部会同教育部、财政部、人社部召开了选聘高校毕业生到村任职工作座谈会，研究部署如何进一步推动此项工作。同年4月，中组部、教育部等部门联合下发了《关于选聘高校毕业生到村任职工作的意见(试行)》，决定自2008年起，用5年时间在全国范围内选聘10万名高校毕业生到村任职。其目的在于“为加强农村基层组织建设，培养有知识、有文化的新农村建设带头人；培养具有坚定理想信念和奉献精神，对人民群众有深厚感情的党政干部后备人才，形成来自基层和生产一线的党政干部培养链；引导高校毕业生转变就业观念，面向基层就业，建设社会主义新农村、实现全面建设小康社会宏伟目标提供人才支持和组织保证”，[15]至此，大学生村官政策正式成为了一项国家战略性计划，大学生村官政策开始在全国范围内广泛推进。

　　此后，为提高选聘工作的制度化、规范化水平，中央陆续制定和颁布了几个相关文件。2009年4月中组部颁布了《关于建立选聘高校毕业生到村任职工作长效机制的意见》，对建立“大学生村官”的定期选聘、岗位培训、配套保障、跟踪培养、正常流动等制度作了明确规定。2010年4月，中组部又颁发了《关于下达2010年到村任职高校毕业生选聘名额的通知》，重新调整“2008~2012年中央财政补助的到村任职高校毕业生选聘名额由10万名增至20万名”。[16]为确保党在农村基层组织中充满新鲜血液和新的活力，2012年7月，中组部、人社部等部门联合下发了《关于进一步加强大学生村官工作的意见》，提出到2015年，全国有一半左右的行政村要配备大学生村官。并进一步明确未来的目标是“经过3至5年努力，平均每个乡镇有2名左右大学生村官担任村‘两委’正职尤其是村党组织书记；每个乡镇至少有1名党政领导班子成员有大学生村官工作经历，每个县（市、区）至少有3至5名部门领导班子成员有大学生村官工作经历”。[17]

　　自2008年《关于选聘高校毕业生到村任职工作的意见(试行)》发布以来，五年已经过去，大学生村官的队伍迅速壮大，大学生村官的选聘工作从过去的区域性探索上升为中央主导的全国性推广，其选拔规模逐渐增大、选聘制度也日趋完善。中央领导也对大学生村官选聘工作高度重视，胡锦涛、习近平等先后多次做出重要批示，要求建立健全长效工作机制，既注重对大学生村官的激励保障，又要强化竞争择优，确保大学生村官“下得去、待得住、干得好、流得动”，真正成长为社会主义新农村建设骨干力量和党政干部后备人才。2008~2012年，全国共选聘36万余名大学生村官，目前在岗约有23万名，加上2008年以前部分省区市自行选聘的，目前共有30多万名大学生村官在新农村建设一线干事创业。[18]他们中间涌现出一批杰出的后起之秀，2012年地方党委换届和中共十八大代表选举，全国有37位大学生村官当选省级党代会代表，4位大学生村官当选中共十八大代表。2013年，新当选的中共十二届全国人大代表中有8名是大学生村官。[19]

　　三、大学生村官政策的实践效果分析

　　自大学生村官政策制定颁布、探索试验和全面实施以来，其对农村地区发展的积极作用已经显现，并逐渐得到社会各界的认可。至今已有30多万名高校毕业生经考核，选聘到农村任职，正在为社会主义新农村建设献计出力。从总体上看，目前大学生村官政策的效果是良好的，其成就主要表现在三个方面：

　　（一）大学生村官带动了农村经济与社会的发展，他们中的一部分精英也找到了自己的用武之地

　　选聘到农村任职的高校毕业生普遍受过系统的高等教育，他们有知识，眼界宽、思想活，他们到农村后逐渐成为新农村建设的新生力量，在宣传党的强农惠民政策、推广农业科技、带动农民创业致富、活跃农村文化、提高农村教育水平、促进农村法制化科学化管理、移风易俗等方面找到了用武之地。他们给广大农村地区经济和社会发展注入了新的活力，对改变农民传统的生产方式、交往方式和价值观念有不小的促进作用。有调查显示，虽然57%的毕业生认为，担任“村官”是自己在就业压力下的选择，但仍有24%的人对农村怀有感情、想成就一番事业。[20]为鼓励大学生在农村地区创业，各级政府在资金筹措、项目推荐、技术依托等方面均出台了系列帮扶措施。2013年5月，习近平在天津市与大学毕业生座谈时，有大学生村官向总书记提出缺少创业资金问题，当天下午便获得了解决。[21]据统计，目前全国共有3万多名大学生村官带头创业，占在任大学生村官总数的14.7%，[22]他们在种植业、养殖业、加工业、服务业等多个领域实施了各具特色的创业项目，带动大批农民走上脱贫致富的道路。

　　（二）大学生村官政策的贯彻落实不但暂时缓解了高校毕业生就业压力，而且改善了基层干部结构，增强了党在农村的组织建设

　　大学生就业问题关系到我国千百万青年人才的使用与社会稳定的问题。大学生村官政策的实施不但拓宽了大学生的就业渠道，在一定程度上暂时缓解了当前大学毕业生就业难的问题，也给大学生在农村地区发展提供了施展自己能力的平台。自大批农民工进城后，农村基层干部队伍普遍存在老化现象，大学生村官到农村任职后，有利于转变农村党政干部的工作方法和管理方式，有利于充实农村干部队伍。据中组部统计，截至2012年7月底，全国有8.2万名大学生村官担任村“两委”干部，其中，任村党组织书记的3221人、任村委会主任的1839人，任村“两委”副职的3万人。[23]大批高校毕业生融入农村基层干部队伍后，显著提高了村干部年轻化、知识化、专业化水平。

　　（三）大学生村官在基层社会实践中自身也得到了锻炼，成为党的事业发展的后备力量

　　农村复杂社会状况对大学生村官来说是严峻的考验，他们会遇到很多难题，但他们通过及时调整心态和角色定位，不断向农民和基层干部学习，在社会实践中也得到了锻炼。

　　正如习近平所指出的：“农村基层是青年学生熟悉当代中国社会、了解中国基本国情的最好课堂，也是我们党培养人才、锻炼人才的重要阵地。”[24]选聘高校毕业生到村任职，不但有利于改善村干部队伍结构、促进农村经济社会事业的发展，还有利于帮助大学生树立正确的择业观念，有利于大学生丰富阅历、磨炼意志、提高能力、全面发展。一批年轻有为的大学生村官，在任期结束后已经开始进入县乡领导班子。据统计，全国已有3151名大学生村官进入乡镇领导班子，47人进入县直部门领导班子；7537人列入乡科级后备干部培养，531人列入县级后备干部。有37人成为省（区、市）级党代会代表，有4人当选为中共十八大代表。[25]大学生村官为党在农村地区的发展补充了新生力量，优化了基层干部队伍的素质和结构。

　　当然，我们也应看到，大学生村官政策在实施中仍存在一些问题。从政策制定层面看，大学生村官角色定位仍不明确。按照中央《关于选聘高校毕业生到村任职工作的意见（试行）》规定，“选聘到村任职的高校毕业生为‘村级组织特设岗位’人员，系非公务员身份”。[26]也就是说，大学生村官并不是真正的村官，更不是公务员，这种“非官非民”的身份使许多大学生村官在乡村治理中遭遇处境窘迫、身份尴尬的难题。大学生村官一般任村党支部书记助理、村委会主任助理或其他“两委”班子成员，他们在农村有的负责计生工作，有的负责综治工作，有的负责日常档案的整理工作，他们并不十分清楚自己到底应该负责哪些工作。角色定位的模糊，妨碍他们在农村工作的有效开展。

　　从政策的实施层面看，由于大学生村官的角色定位模糊，服务时间短（多为2~3年），一些农村干部对大学生不信任、不愿授权，甚至是妒贤嫉能，排挤限制。既不给大学生村官安排实质性工作，也不愿听取采纳他们的合理建议。而且，由于管理考核机制不健全、不明确，大学生村官的工作业绩也难以考评。许多大学生村官经常被乡镇借调，并未实际在村里工作。此外，生活待遇偏低，保障措施落实不到位，也使一些大学生村官工作积极性不高。

　　从大学生村官的自身情况看，也存在一些问题。虽然他们受过高等教育，综合素质较高，但到基层任职后，一些人难以摆正心态，认为自己大材小用；特别是一些在城镇长大的学生，对农村情况不了解，对艰苦的生活环境不适应，思考问题时容易脱离乡情民情，常会有失望和失落感。

　　四、未来完善大学生村官政策的路径思考

　　自进入21世纪以来，大学生村官政策的制定和实施对我国农村地区的经济社会发展和基层党组织建设发挥了积极作用，其规模和影响不断增大；同时，亦存在着政策不完善、落实不到位等问题。因此，我们思考未来拟从如下三个方面入手，努力寻求解决现存大学生村官问题的路径：

　　首先，要继续完善大学生村官政策的顶层设计，对考试选聘、岗前培训、实践锻炼、考核管理、期满流动等各个环节都要进行规范的设计和详细规定。要制定相关法律法规，明确大学生村官的身份角色定位和岗位职责，使大学生村官政策有法可依，有章可循。同时要加强对大学生村官的日常管理和考核，完善相关保障措施，提高大学生村官的政治待遇和生活待遇。还应加大对大学生村官自主创业的支持力度，给予更多的优惠政策。

　　其次，要加强对大学生的引导，树立深入基层，服务群众的意识。要通过典型示范、政策支持，使大学毕业生充分认识到下到农村基层任职是人生一次难得的历练和宝贵的机遇，应把农村当作青年人施展才华、创业干事和实现人生价值的舞台。同时也要通过宣传教育、使大学生们清醒地认识到，自己在大学所学仅是书本知识，至多仅是一定的专业技能，对农村情况、农民需求他们并不了解。要克服“自以为是”的思想倾向，真正融入基层民众之中。要有吃苦奉献的精神，树立服务意识，想群众所想，急群众所急，多向农民和基层干部请教。要努力做到“热爱基层、扎根基层，增长见识、增长才干，促农村发展，让农民受益，让青春无悔。”[27]

　　最后，全社会要形成合力，共同帮助大学生村官成长。除了政府部门的政策扶持和舆论引导外，各高校也应加大宣传和岗前培训，使大学生熟悉农村政策法规和农村工作方法。有条件的高校应探索开设大学生村官相关的专业或课程，为大学生村官队伍培养输送专门人才。还可以邀请大学生村官中的杰出代表到大学中演讲，与在校生交流经验体会。各类企事业单位也要为大学生村官政策的贯彻落实尽一份力，如帮助安排服务期满的大学生村官重新就业，以解决他们的后顾之忧；在投资和资金方面向农村倾斜，以完善农村社会化服务体系；可设立大学生村官创业基金，为大学生在农村中建功立业提供经济上的支持等等。

　　习近平总书记明确指出：“改变农村面貌，帮助农民群众过上好日子，推动广大农村全面建成小康，需要党和政府的好政策，也需要千千万万农村基层干部带领广大农民群众不懈努力。”[28]近二十年的大学生村官政策的实践证明，新时期的大学毕业生是建设社会主义新农村的生力军，选聘高校毕业生到村任职，不但解决了眼下大学生就业难题，更重要的是为党和国家培养一批经过基层锻炼的优秀后备干部，夯实了党在农村的执政基础。固然，大学生村官政策在实施过程中仍存在着一些问题，但只要我们从实际出发，全社会密切配合，正确认识和妥善处理这些问题，就一定能共同促进这项重要的国家人才工程的健康发展，它将对于实现中华民族伟大复兴的中国梦有着深远的意义。